踐行大食物觀 食品安全監(jiān)管政策的優(yōu)化路徑

新中國(guó)成立以來(lái)，隨著我國(guó)綜合實(shí)力不斷提升，人民對(duì)于食品的需求導(dǎo)向呈“吃得飽、吃得好、吃得安全、吃得營(yíng)養(yǎng)”發(fā)展，從過(guò)去傳統(tǒng)的“糧食觀”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按笫澄镉^”。樹立“大食物觀”的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，亦是順應(yīng)人民群眾食物結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)?！按笫澄镉^”同時(shí)體現(xiàn)著可持續(xù)發(fā)展理念，是拓展食物來(lái)源、優(yōu)化食物結(jié)構(gòu)，滿足人民群眾對(duì)食物多樣化、精細(xì)化、營(yíng)養(yǎng)健康化新需求的根本遵循，食品安全是踐行這一理念的基本保證。

互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展與“宅經(jīng)濟(jì)”的崛起使得大眾食品消費(fèi)方式發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變，網(wǎng)購(gòu)習(xí)慣被延伸，預(yù)制菜行業(yè)等行業(yè)迅速生長(zhǎng)，激活了中小食品、餐飲企業(yè)的創(chuàng)新，食品行業(yè)煥發(fā)活力、食品種類推陳出新、食品消費(fèi)者選擇空間拓寬。這些新形勢(shì)給食品安全監(jiān)管帶來(lái)新挑戰(zhàn)。本文以食品安全監(jiān)管路徑的演進(jìn)路徑為切入點(diǎn)，在糧食安全戰(zhàn)略和供給側(cè)性改革的大背景下，結(jié)合“大食物觀”探析新時(shí)代食品安全監(jiān)管的著力點(diǎn)所在。

回望新中國(guó)成立至今的食品安全公共政策，置于歷史的進(jìn)程中加以考量，可以發(fā)現(xiàn)在特定時(shí)點(diǎn)受歷史否決點(diǎn)影響，持慣性運(yùn)行的制度會(huì)出現(xiàn)斷裂現(xiàn)象，從均衡期過(guò)渡到間斷期的過(guò)程導(dǎo)致行動(dòng)者調(diào)整或革新原有制度。在焦點(diǎn)事件、機(jī)構(gòu)改革、重要措施出臺(tái)等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)作用下，在確保糧食安全前提下，食品工業(yè)生產(chǎn)和消費(fèi)方式的變革構(gòu)建了以食品質(zhì)量為核心的強(qiáng)制性制度變遷。食品安全由國(guó)家主導(dǎo)并得以發(fā)展革新，歷經(jīng)衛(wèi)生政策單一監(jiān)管（1949-1977年）、法律體系監(jiān)管（1978-2003年）、多部門分段式監(jiān)管（2004-2012年）、新時(shí)代食品安全的社會(huì)共治（2012年-至今）四個(gè)發(fā)展階段。

從新中國(guó)成立以來(lái)食品安全政策變遷歷程來(lái)看，實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有、從有到優(yōu)的演進(jìn)路徑，食品安全政策歷經(jīng)“食品衛(wèi)生—食品安全—行政監(jiān)管—社會(huì)共治”這一演化路徑，背后包含著政府作為關(guān)鍵行動(dòng)者的理性選擇邏輯。食品安全政策的出臺(tái)脫胎于食品，蘊(yùn)含著食品安全與政治、經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)邏輯，即食品安全治理也同時(shí)服務(wù)于糧食安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

在新時(shí)代的新征程中，面對(duì)復(fù)雜的疫情防控形勢(shì)，資源超載、環(huán)境約束、供應(yīng)鏈的不確定性等諸多壓力，如何實(shí)現(xiàn)保質(zhì)保量保供應(yīng)的食品安全，關(guān)鍵是貫徹國(guó)家食品安全戰(zhàn)略，推進(jìn)食品安全放心工程建設(shè)攻堅(jiān)行動(dòng)。食品安全監(jiān)管政策應(yīng)著力在補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、固底板、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)上下功夫，研究提出解決問(wèn)題的新思路、新舉措。著眼政策價(jià)值取向、功能設(shè)置、運(yùn)行模式、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、科技支持等方面，保障國(guó)家糧食與食品安全，深化食品產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不斷滿足人民對(duì)安全食品、綠色食品、營(yíng)養(yǎng)食品的需求。

堅(jiān)持民本性的政策價(jià)值取向。人民群眾是推動(dòng)社會(huì)歷史進(jìn)步的主要?jiǎng)恿?，在社?huì)歷史活動(dòng)的發(fā)展不斷壯大。食品安全監(jiān)管工作關(guān)系民生，連著民心，必須堅(jiān)持“以人民為中心”的思想，站穩(wěn)人民立場(chǎng)。食品安全關(guān)乎民生福祉，在量上，要端穩(wěn)中國(guó)人的飯碗，推進(jìn)食品安全監(jiān)管工作中齊頭并進(jìn)，切實(shí)保障國(guó)家糧食與食品安全。在質(zhì)上，時(shí)代發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步要求改善民生成為社會(huì)建設(shè)的緊迫任務(wù)，抓生產(chǎn)保供給、提產(chǎn)能擴(kuò)生產(chǎn)，助力食品產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型。“大食物觀”的應(yīng)運(yùn)而生，正源于人民對(duì)美好生活的需要。

互聯(lián)網(wǎng)蓬勃發(fā)展帶動(dòng)新時(shí)代食品消費(fèi)方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，線上、線下雙渠道消費(fèi)途徑使得消費(fèi)者在選購(gòu)食品時(shí)更加注重品牌效應(yīng)、食品質(zhì)量與綠色營(yíng)養(yǎng)。從供給側(cè)視角來(lái)看，線上食品在加工、電商銷售、物流運(yùn)輸、售后服務(wù)等環(huán)節(jié)都存在食品安全風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)對(duì)監(jiān)管工作帶來(lái)了新挑戰(zhàn)。“零容忍，下重拳”、落實(shí)“四個(gè)最嚴(yán)”、構(gòu)建“大執(zhí)法”，提高維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的能力，做到治標(biāo)和治本并重，守護(hù)“舌尖上的安全”。

完善協(xié)同性的政策功能設(shè)置。食品安全監(jiān)管牽扯甚廣、涉及多方參與機(jī)制且利益相關(guān)者眾多。在構(gòu)建食品安全社會(huì)共治體系過(guò)程中，要聚焦時(shí)代任務(wù)和環(huán)境的協(xié)同性，應(yīng)對(duì)新時(shí)代食品安全監(jiān)管的新挑戰(zhàn)；要改善政策工具結(jié)構(gòu)的協(xié)同性，提升監(jiān)管動(dòng)力和效率；要重視人民作用，推動(dòng)多元主體協(xié)作思維的發(fā)展，形成消費(fèi)者、企業(yè)、媒體、政府等多方合力作用。

人民群眾要充分依托消費(fèi)者協(xié)會(huì)、食品工業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織和信息系統(tǒng)主動(dòng)了解食品安全相關(guān)知識(shí)、提升辨別能力、提高監(jiān)管力量的科技性和專業(yè)性，避免劣質(zhì)商品驅(qū)逐優(yōu)質(zhì)商品現(xiàn)象的發(fā)生。政府作為協(xié)同共治體系的引導(dǎo)者，要疏導(dǎo)維權(quán)通道、削減維權(quán)流程、減少維權(quán)成本，加大監(jiān)管力度的同時(shí)向社會(huì)放權(quán)。優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，引導(dǎo)人民主動(dòng)參與到監(jiān)管中來(lái)，激發(fā)人民群眾的歸屬感、責(zé)任感，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。從原料到食品的過(guò)程是從田間到餐桌的過(guò)程，食品供應(yīng)商作為第一責(zé)任人必須主動(dòng)參與到治理中來(lái)，加大實(shí)施不可預(yù)見(jiàn)性抽查的力度，覆蓋政府監(jiān)管的真空地帶，在全行業(yè)內(nèi)要實(shí)現(xiàn)高度自治，培育高質(zhì)量發(fā)展的供給動(dòng)能。

優(yōu)化整體性的政策運(yùn)行模式。從生產(chǎn)加工到流通再到消費(fèi)，食品監(jiān)管是一個(gè)多環(huán)節(jié)、整體性的社會(huì)問(wèn)題。新時(shí)代的十年以來(lái)的食品安全監(jiān)管體制經(jīng)歷了歷史性變革，2013年為了構(gòu)建統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品監(jiān)管體制，設(shè)立國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，工商總局、質(zhì)檢總局、食藥監(jiān)總局“三合一”，成立國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局。其中蘊(yùn)含著從分散走向集中，從部分走向整體，從分割走向整合的價(jià)值導(dǎo)向。

對(duì)于食品安全的監(jiān)管而言，存在監(jiān)管要素的復(fù)雜性、監(jiān)管場(chǎng)景的變動(dòng)性、監(jiān)管形態(tài)的異質(zhì)性、監(jiān)管頑癥的跨界性、監(jiān)管要求的精細(xì)化。必須關(guān)注公眾需求，在確?？v向貫通和上下聯(lián)動(dòng)的前提下，通過(guò)溝通與協(xié)調(diào)來(lái)整合政策目標(biāo)，形成社會(huì)價(jià)值共識(shí)、統(tǒng)一政策指向，在合作網(wǎng)絡(luò)中更好地回應(yīng)整體性的社會(huì)共治格局。整體性的政策運(yùn)行應(yīng)構(gòu)建信任機(jī)制，夯實(shí)食品安全監(jiān)管的價(jià)值支撐；健全協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)食品安全的多主體協(xié)同共建；完善整合機(jī)制，強(qiáng)化食品安全監(jiān)管資源共享；創(chuàng)新社會(huì)共治的參與機(jī)制，塑造食品安全監(jiān)管的良性互動(dòng)。

整體性的政策運(yùn)行可以形成系統(tǒng)化、集成化、協(xié)同化的食品安全監(jiān)管局面，有效促進(jìn)社會(huì)成員共同認(rèn)可食品安全理念，肩負(fù)食品安全使命，化解食品安全監(jiān)管難題，選取逆部門化、大部制的思維方式推進(jìn)組織機(jī)制功能整合，探索食品安全監(jiān)管與服務(wù)一體化運(yùn)行模式。

探索開源性的政策系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。公共政策系統(tǒng)是政策制定與執(zhí)行過(guò)程所包含的一整套相互聯(lián)系的因素，結(jié)構(gòu)作為系統(tǒng)的內(nèi)部組成，來(lái)源于我國(guó)的制度和治理體系。從政策執(zhí)行的特征來(lái)看，食品安全政策的執(zhí)行是一個(gè)系統(tǒng)，但處于外部環(huán)境這一更大系統(tǒng)中。在發(fā)展中完善的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，使得政策制定與執(zhí)行逐漸由封閉走向開放，這種開放不僅是系統(tǒng)間能量交換，還體現(xiàn)為向外探索要素與資源維持結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定、提高結(jié)構(gòu)的強(qiáng)度。食品企業(yè)生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售模式的科技化轉(zhuǎn)變以及人民對(duì)食品消費(fèi)需求的多元化、公眾自主參與食品安全治理意識(shí)的加強(qiáng)，暴露了政府對(duì)食品安全監(jiān)管真空地帶的存在，因此需要開源探索新的動(dòng)態(tài)平衡。

人是系統(tǒng)的重要組成部分，在食品安全監(jiān)管政策的制定過(guò)程中，要充分發(fā)揮人的作用，讓食品生產(chǎn)與流通企業(yè)和消費(fèi)者等各參與主體積極主動(dòng)地參與進(jìn)來(lái)。實(shí)現(xiàn)政策系統(tǒng)的良性、科學(xué)互動(dòng)， 要義是使這些能動(dòng)的參與主體既是政策制定的參與者又是政策的執(zhí)行對(duì)象，基本保證是信息渠道的暢通、工作抓手的系統(tǒng)與可持續(xù)性，進(jìn)而確保政府對(duì)食品安全信息的正確把握。同時(shí)注重互聯(lián)網(wǎng)+食品監(jiān)管方向，建立起要實(shí)現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)、跨行業(yè)的互聯(lián)互通的監(jiān)管平臺(tái)，向公眾公開數(shù)據(jù)，拓展意見(jiàn)與建議采集渠道，提升監(jiān)管效率、減少監(jiān)管成本，杜絕監(jiān)管偏離軌道。

賦能拓展性的科技支持。數(shù)字化時(shí)代，要實(shí)現(xiàn)科學(xué)賦能，以科技創(chuàng)新保障食品安全和營(yíng)養(yǎng)健康。社會(huì)治理體系的完善推動(dòng)著國(guó)民消費(fèi)觀念逐步從價(jià)格導(dǎo)向轉(zhuǎn)換為質(zhì)量導(dǎo)向，同時(shí)要推動(dòng)食品工業(yè)從價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)向價(jià)值競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)型。龍頭企業(yè)要發(fā)揮生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)，依托大數(shù)據(jù)主動(dòng)承擔(dān)生產(chǎn)、流通、銷售等環(huán)節(jié)的智能監(jiān)管，借助科技的力量守護(hù)舌尖上的安全。政府搭乘數(shù)字經(jīng)濟(jì)快車，構(gòu)建智慧監(jiān)管模式，在社會(huì)共治的氛圍中承擔(dān)引領(lǐng)者責(zé)任，利用快檢技術(shù)、全鏈條食品檢測(cè)和監(jiān)督體系、溯源二維碼等技術(shù)手段將食品來(lái)源、后廚違規(guī)、檢測(cè)監(jiān)督等信息公開化、透明化，營(yíng)造良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

科技手段能夠從簡(jiǎn)化監(jiān)管流程、豐富監(jiān)管手段、構(gòu)建民主決策和科學(xué)治理體系三方面提升食品安全監(jiān)管的執(zhí)行效能?？萍贾С衷趯?shí)踐中不僅反映為提升智能監(jiān)管的綜合性服務(wù)水平、加強(qiáng)多元治理主體的密切合作，還包括增強(qiáng)各類市場(chǎng)主體發(fā)展活力、為市場(chǎng)主體減費(fèi)降負(fù)、完善企業(yè)創(chuàng)新服務(wù)體系、提高競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法水平、引導(dǎo)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)有序競(jìng)爭(zhēng)等諸多方面。

在大食物觀背景下，在新發(fā)展格局中，優(yōu)化食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)營(yíng)商環(huán)境、規(guī)范食品市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序、保障食品消費(fèi)安全、推動(dòng)食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展保質(zhì)保量轉(zhuǎn)型升級(jí)，穩(wěn)步提升食品安全監(jiān)管效能。（李曉濤?李陳禹）