引領(lǐng)餐飲連鎖食品安全治理現(xiàn)代化 ——《餐飲服務(wù)連鎖企業(yè)落實食品安全主體責任監(jiān)督管理規(guī)定》解析

作者：聶亮

近日，國家市場監(jiān)督管理總局頒布的《餐飲服務(wù)連鎖企業(yè)落實食品安全主體責任監(jiān)督管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），將于2025年12月1日正式施行。這并非一次簡單的法規(guī)補丁，而是旨在回應(yīng)餐飲產(chǎn)業(yè)高度集中化、連鎖化、網(wǎng)絡(luò)化帶來的全新挑戰(zhàn)，針對餐飲連鎖這一重要業(yè)態(tài)的系統(tǒng)性、深層次監(jiān)管制度創(chuàng)新。它標志著我國食品安全監(jiān)管正從針對末端門店的“點狀管理”時代，邁向以企業(yè)總部為樞紐、貫通全鏈條的“體系化治理”，從“事后懲處”轉(zhuǎn)向“事前事中全程治理”。其意義不僅在于規(guī)則的更新，更在于監(jiān)管哲學的重塑、治理邏輯的重構(gòu)與發(fā)展路徑的重新規(guī)劃。

一、從“末端管控”到“體系治理”的監(jiān)管范式變革

《規(guī)定》的出臺，在于深刻把握了現(xiàn)代餐飲業(yè)發(fā)展的脈搏，實現(xiàn)了監(jiān)管范式的根本性轉(zhuǎn)變。

傳統(tǒng)監(jiān)管模式往往將目光聚焦于一個個分散的餐飲門店，監(jiān)管力量如同“消防隊”，疲于應(yīng)對不斷出現(xiàn)的零星火點。這種模式在應(yīng)對組織化、體系化的連鎖企業(yè)時，常感力有不逮，往往陷入“按下葫蘆浮起瓢”的困境，效率低下且難以根除系統(tǒng)性風險?！兑?guī)定》則旗幟鮮明地將監(jiān)管重心指向了連鎖體系的“大腦”與“中樞神經(jīng)”——企業(yè)總部及其分支機構(gòu)。通過管住“管的人”，來管好“干活的人”，實現(xiàn)了責任的溯源與傳導，這是監(jiān)管思維上的巨大進步。它深刻揭示，連鎖經(jīng)營的食品安全風險，其根源往往不在于單個門店的操作失范，而是頂層管理的缺失、標準體系的漏洞或資源支持的不足。因此，管住“制定規(guī)則、分配資源、實施管理”的企業(yè)總部，就抓住了問題的“牛鼻子”，能夠從源頭上實現(xiàn)風險的預防與化解。

這一革命性轉(zhuǎn)變，在分級監(jiān)管制度中得到了生動體現(xiàn)?！兑?guī)定》創(chuàng)造性地依據(jù)企業(yè)總部所管理的全國門店規(guī)模，將其劃分為省、市、縣三級市場監(jiān)管部門分別負責監(jiān)管，并建立了年度動態(tài)調(diào)整機制。這不僅是監(jiān)管資源的科學配置，更是“精準治理”理念的制度化，并為“提級監(jiān)管”預留了空間。它意味著監(jiān)管力量直接對話企業(yè)的決策核心，在戰(zhàn)略層面驅(qū)動其將食品安全從口號和承諾，內(nèi)化為企業(yè)發(fā)展的核心戰(zhàn)略與不可推卸的首要責任，從而完成從“被動應(yīng)對風險”到“主動構(gòu)建免疫體系”的歷史性跨越。

二、穿透性構(gòu)建企業(yè)總部的責任體系與履職清單

《規(guī)定》的核心突破，在于它以法律形式清晰地界定并夯實了企業(yè)總部在連鎖食品安全管理體系中的“第一責任人”地位，構(gòu)建了一套權(quán)責對等、貫穿始終的責任鏈條，徹底堵死了責任虛化、旁落的可能性。

其一，確立了責任的“無限性”與“法定性”。第九條第四款明確禁止企業(yè)總部通過任何合同（如加盟協(xié)議、責任書等）來安排減輕或免除其自身依法應(yīng)當承擔的食品安全責任。這一條款如同“定海神針”，從根本上杜絕了總部在食品安全責任上“甩鍋”的可能性。無論門店形態(tài)如何，是直營、加盟還是合營，只要使用其品牌、接受其管理，總部就必須對全網(wǎng)絡(luò)的食品安全承擔最終的、不可推卸的管理責任。這為監(jiān)管執(zhí)法，尤其是在加盟店發(fā)生問題時追責總部，提供了堅實的法理基礎(chǔ)，實現(xiàn)了責任的“穿透”。

其二，為確保這一核心責任落地，《規(guī)定》為企業(yè)總部量身定制了一份詳盡的“履職清單”。這份清單超越了原則性要求，使抽象的責任轉(zhuǎn)化為具體的行為規(guī)范，具備很強的可操作性和可檢驗性。在資源保障上，要求總部每年將一定數(shù)額的營業(yè)收入專項用于食品安全管理，并對投入不足導致的后果承擔責任，這為履行責任提供了必要的物質(zhì)基礎(chǔ)，使投入從“軟要求”變?yōu)椤坝布s束”。在管理手段上，要求總部建立對分支機構(gòu)、中央廚房及門店的準入、評價、懲戒和退出機制，將食品安全作為考核的“一票否決”項，掌握了管理的核心杠桿。在過程控制上，強制要求總部每年至少開展一次對所有末端實體的“全覆蓋實地巡查”，這絕非形式主義的走過場，而是發(fā)現(xiàn)真問題、檢驗體系有效性的關(guān)鍵動作。在技術(shù)賦能上，大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+明廚亮灶”智慧監(jiān)管模式，并要求相關(guān)視頻信息保存期限不得少于十四天。這為監(jiān)管從事后取證向事中預警延伸提供了可追溯、可驗證的技術(shù)抓手，極大地提升了穿透效能。

三、“日周月”風險防控機制的動態(tài)閉環(huán)

《規(guī)定》將此前普遍要求的“日管控、周排查、月調(diào)度”管理機制，與連鎖企業(yè)的組織架構(gòu)深度耦合，賦予了其豐富的內(nèi)涵與生命力，使其從一個靜態(tài)的報告制度，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€動態(tài)的、閉環(huán)運行的風險防控生態(tài)系統(tǒng)。

在門店執(zhí)行層面（日管控），強調(diào)了對總部制定的《食品安全風險管控清單》進行細化和落實，并創(chuàng)新性地引入“零風險報告”制度。這意味著，即便未發(fā)現(xiàn)問題，也必須進行記錄和報告。這一設(shè)計極大地強化了基層從業(yè)人員的日常責任意識與痕跡管理習慣，杜絕了“大事化小、無事不報”的僥幸心理，確保了風險監(jiān)測的連續(xù)性與嚴肅性。

在分支機構(gòu)層面（周排查），其核心職能被定義為對門店上報信息的匯總分析和研判排查風險，不再是僅僅充當信息的“二傳手”，而是必須從各門店的零散、個性問題中，提煉共性風險、管理漏洞與趨勢性隱患，從而指導并督促門店進行針對性整改，從“治已病”到“防未病”，推動風險防控從“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的分散處置，升級為“區(qū)域聯(lián)防、系統(tǒng)診療”的主動治理。

在企業(yè)總部層面（月調(diào)度），“月調(diào)度”被升維至企業(yè)食品安全戰(zhàn)略管理的頂層。它要求總部的管理層必須定期坐下來，親自研究、解決由分支機構(gòu)排查上報的系統(tǒng)性、深層次問題。《每月食品安全調(diào)度會議紀要》應(yīng)成為企業(yè)下階段食品安全工作的行動綱領(lǐng)和資源調(diào)配依據(jù)。這使得整個安全管理體系形成了從風險識別（日）、研判分析（周）到?jīng)Q策改進（月）的完整閉環(huán)，成為一個能夠自我進化、持續(xù)優(yōu)化的有機生命體。

此外，《規(guī)定》對采購模式進行了精細化的區(qū)分監(jiān)管（第十三至十六條），充分體現(xiàn)了監(jiān)管的專業(yè)性。統(tǒng)一采購由總部負全責，須建立供貨者審查、評價、退出機制，并對大宗食材抽檢；非統(tǒng)一采購由門店、中央廚房自行負責進貨查驗，但發(fā)現(xiàn)總部供應(yīng)食品有問題時，有立即停用并向上反饋的義務(wù)，形成了反向監(jiān)督；總部對指定的網(wǎng)絡(luò)第三方平臺有審查與管理責任，將監(jiān)管鏈條延伸至線上。

四、面向監(jiān)管與市場的雙向賦能

《規(guī)定》的生命力在于執(zhí)行，它為監(jiān)管方與被監(jiān)管方提供了清晰的雙向行動指南。

對一線監(jiān)管者而言，《規(guī)定》是提升效能的“方法論”與“工具箱”。監(jiān)管思維應(yīng)實現(xiàn)從“查門店”到“查體系”的轉(zhuǎn)變。監(jiān)管的起點是精準識別并“認領(lǐng)”管轄范圍內(nèi)的企業(yè)總部。首先是核查企業(yè)總部的資質(zhì)與體系，確認其是否依法取得“餐飲服務(wù)連鎖管理”許可，其“日周月”三級管理機制是“真運行”還是“假把式”，來評估其體系建設(shè)的成熟度。隨后，通過“自上而下、反向穿透”式檢查，即根據(jù)總部的巡查記錄、調(diào)度紀要、考核結(jié)果等，隨機選擇其下游的門店或中央廚房進行實地驗證，以此驗證總部的管理指令與標準是否在末端得到了不折不扣的執(zhí)行。監(jiān)管人員應(yīng)善于運用《規(guī)定》賦予的四大利器——依法調(diào)取“互聯(lián)網(wǎng)+明廚亮灶”視頻記錄，將其作為日常監(jiān)督與案件調(diào)查的常態(tài)化手段；審閱《每月食品安全調(diào)度會議紀要》，以評估企業(yè)高層對食品安全工作的真實重視程度與決策質(zhì)量；核驗企業(yè)年度報告，動態(tài)掌握其全國門店網(wǎng)絡(luò)的變化與整體責任落實情況，并作為實施提級監(jiān)管或重點監(jiān)管的依據(jù)；在發(fā)生性質(zhì)惡劣、后果嚴重的違法行為時，果斷適用第三十條的規(guī)定，對企業(yè)的法定代表人、主要負責人等直接責任人員處以其上一年度收入一倍至十倍的罰款，徹底打破“單位受罰、個人無損”的困局，形成前所未有的法律震懾。

對餐飲連鎖企業(yè)而言，尤其是企業(yè)總部，《規(guī)定》的出臺既是最嚴格的約束，也是邁向高質(zhì)量發(fā)展的重大機遇。當務(wù)之急是開展一次全體系的“合規(guī)體檢”，從資質(zhì)證照、管理架構(gòu)、制度流程到技術(shù)支撐進行系統(tǒng)性自查與升級。企業(yè)必須深刻認識到，構(gòu)建一套權(quán)責清晰、運行流暢、記錄留痕、閉環(huán)管理的內(nèi)部控制體系，已不再是可選項，而是必答題，是決定企業(yè)生存與發(fā)展的生命線和“壓艙石”。同時，《規(guī)定》設(shè)立的“盡職免責”條款，為依法履職的食品安全管理人員提供了保障，這實質(zhì)上是激勵企業(yè)必須建立清晰的內(nèi)部崗位職責說明書、履職記錄制度和盡職認定標準，從而保護那些認真負責的管理者，營造企業(yè)內(nèi)部敢于負責、嚴于管理的健康氛圍。

《規(guī)定》的頒布實施，是順應(yīng)餐飲產(chǎn)業(yè)集中化、連鎖化、數(shù)字化發(fā)展趨勢的必然選擇，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在食品安全領(lǐng)域的具體實踐。它通過精巧的制度設(shè)計，有機聯(lián)結(jié)了政府監(jiān)管的“有形之手”與企業(yè)自治的“無形之手”，推動形成企業(yè)主體負責、政府監(jiān)管主導、行業(yè)自律與社會監(jiān)督相結(jié)合的共治新格局。這不僅是監(jiān)管規(guī)則的升級，更是發(fā)展理念的升華。唯有深刻理解其背后的制度邏輯與精神實質(zhì)，方能在這場以“責任”為主題的考試中交出合格答卷，有力引導中國餐飲連鎖行業(yè)從追求規(guī)模速度的外延式擴張，轉(zhuǎn)向追求安全與質(zhì)量的內(nèi)涵式發(fā)展，最終為人民群眾“舌尖上的安全”筑起一道更加堅固可靠的現(xiàn)代化制度防線，其深遠影響，將隨著實踐的深入而日益顯現(xiàn)。

             (作者單位系上海市市場監(jiān)督管理局)