本報(bào)訊（牛亮云 安陽師范學(xué)院博士、江南大學(xué)食品安全風(fēng)險治理研究院特約研究員）新時代我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。為有效解決食品安全工作面臨的一系列困難和挑戰(zhàn)，有效滿足人民美好生活需要對食品安全的新要求，今年5月9日中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》明確提出“推進(jìn)食品安全社會共治”。新時代食品安全社會共治基本要求是將公眾、行業(yè)協(xié)會、媒體、社會組織等社會主體納入食品安全風(fēng)險治理框架內(nèi)，充分發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，深化監(jiān)管體制機(jī)制改革，創(chuàng)新監(jiān)管理念、監(jiān)管方式，堵塞漏洞、補(bǔ)齊短板，推進(jìn)食品安全領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

食品安全監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)困難

食品安全是公共物品，政府應(yīng)該承擔(dān)起食品安全的供給責(zé)任。長期以來，我國政府在食品安全風(fēng)險治理中具有幾乎不受限制的權(quán)力，同時也承擔(dān)著沒有邊界的責(zé)任。但是，實(shí)踐證實(shí)，單純依靠政府的力量難以完全有效地解決食品安全問題。一方面，地方政府面臨著資源約束問題。在食品安全監(jiān)管中，食品生產(chǎn)經(jīng)營者的數(shù)量龐大，但是地方政府監(jiān)管人員和資源是稀缺的。因此，地方政府面對著相對有限的行政監(jiān)管資源和相對無限的監(jiān)管對象之間的矛盾。而且食品安全涉及到多個專業(yè)性非常強(qiáng)的領(lǐng)域，需要依賴大量不同行業(yè)的專業(yè)技術(shù)人才。例如，食品安全風(fēng)險檢測需要依賴專業(yè)的技術(shù)檢測人員利用先進(jìn)的技術(shù)裝備對食品中的危害物質(zhì)進(jìn)行定量化分析。雖然政府系統(tǒng)有從事相關(guān)的風(fēng)險評估、危害檢測等工作的專業(yè)技術(shù)人員，但技術(shù)人員的數(shù)量和技術(shù)水平難以滿足日益復(fù)雜化、技術(shù)化和精細(xì)化的技術(shù)需求。盡管繼續(xù)增加政府機(jī)構(gòu)技術(shù)人員數(shù)量以緩解人員短缺的問題，卻又有可能造成行政資源的不合理配置。在我國，食品消費(fèi)總量大涉及面廣、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)小散亂低，在誠信環(huán)境缺失和監(jiān)管資源稀缺的環(huán)境下，地方政府面對“相對有限的監(jiān)管資源和相對無限的被監(jiān)管主體”間的矛盾，有限政府根本無法做到食品安全監(jiān)管的全覆蓋。因此，地方政府監(jiān)管資源的稀缺性和監(jiān)管對象的龐大性上的矛盾不可避免地會造成監(jiān)管失靈。

另一方面，地方政府官員的利益偏好可能會導(dǎo)致放松監(jiān)管的問題。地方政府也是理性經(jīng)濟(jì)人。在理性選擇時，地方政府可能會偏離法定的監(jiān)管目標(biāo)，甚至扭曲監(jiān)管資源配置，而且利益集團(tuán)的游說、尋租、不作為等都可能導(dǎo)致食品安全監(jiān)管的政府失靈。雖然上級政府部門也可以通過問責(zé)和激勵等行政措施進(jìn)行防范，但是僅僅依靠上級政府部門的力量是完全不夠的。社會共治的方式在一定程度上可以監(jiān)督政府行為，通過自身力量迫使政府改正不當(dāng)行為，起到彌補(bǔ)“政府失靈”的作用。

食品安全風(fēng)險社會共治是社會發(fā)展的必然要求

20世紀(jì)后期，西方福利國家的政府“超級保姆”的角色定位產(chǎn)生出職能擴(kuò)張、機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下的積弊，在環(huán)境保護(hù)、市場壟斷、食品安全等問題的治理上力不從心，引起公眾的不滿。與此同時，非政府組織和公民群體力量等的崛起可以有效彌補(bǔ)政府和市場在社會事務(wù)的處理上的缺陷。到20世紀(jì)末，強(qiáng)調(diào)多元的分散主體達(dá)成多邊互動的合作網(wǎng)絡(luò)的社會治理理論開始興起，形成了內(nèi)涵豐富且具有彈性的社會治理概念。國際上大量的社會實(shí)踐業(yè)已證明，在公共治理領(lǐng)域?qū)⒉糠止仓卫砉δ芡獍梢杂行У乇苊庹?cái)政預(yù)算緊張和治理資源有限的問題。在食品生產(chǎn)技術(shù)快速發(fā)展、供應(yīng)鏈日趨國際化的背景下，企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等非政府力量在食品生產(chǎn)技術(shù)與管理等方面具有的獨(dú)一無二的優(yōu)勢，可以成為政府食品安全風(fēng)險治理力量的有效補(bǔ)充，在保障食品安全上發(fā)揮重要作用。與傳統(tǒng)的治理方式相比較，社會共治能以更低的成本、更有效的資源配置方式保障食品安全。社會共治已成為發(fā)達(dá)國家治理食品安全風(fēng)險的基本模式。為此，1999年，世界衛(wèi)生組織首次提出了“責(zé)任分擔(dān)”的理念，強(qiáng)調(diào)保證食品安全，需要政府、企業(yè)和消費(fèi)者的合作與參與。除了消費(fèi)者的參與外，行業(yè)協(xié)會等自治組織、新聞媒體、第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)、市場性檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)等所有與食品安全的多元主體都可以參與到食品安全監(jiān)管中，并發(fā)揮積極作用。

2009年，我國頒布的《食品安全法》的相關(guān)條文中粗淺地體現(xiàn)出食品安全公眾參與的理念。2013年6月17日，時任國務(wù)院副總理汪洋在以“社會共治同心攜手維護(hù)食品安全”的食品安全宣傳活動中明確在食品安全中引入了“社會共治”的概念，即要構(gòu)建“多管齊下、內(nèi)外并舉，綜合施策、標(biāo)本兼治，構(gòu)建企業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的食品安全社會共治格局”。2015年新修訂的《食品安全法》則首次以法律的形式明確要求食品安全工作實(shí)行“預(yù)防為主、風(fēng)險管理、全程控制、社會共治，建立科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)管制度”的基本原則，并將社會共治原則體現(xiàn)到具體的條款中。經(jīng)過幾年來的實(shí)踐，我國的食品安風(fēng)險社會共治取得了顯著成效。

推進(jìn)新時代食品安全風(fēng)險社會共治體系建設(shè)

在新時代構(gòu)建食品安全風(fēng)險社會共治體系重點(diǎn)需要做好如下四個方面的工作。

1.健全和完善公眾參與制度?，F(xiàn)代食品安全系統(tǒng)的標(biāo)志是建立一個基于科學(xué)和風(fēng)險基礎(chǔ)的食品安全政策體系，為公眾提供“合適水平的保護(hù)”。因此，公眾參與必不可少。要從立法參與、執(zhí)法參與和司法參與三個方面健全和完善公眾參與制度。在立法參與上，要改進(jìn)政策的制定程序和規(guī)則，暢通公眾表達(dá)利益訴求的渠道，努力將公眾的利益訴求嵌入到食品安全相關(guān)政策的制定中。執(zhí)法參與上，要鼓勵公眾依法監(jiān)督和舉報(bào)，綜合使用宣傳教育和物質(zhì)激勵相結(jié)合的方式，從精神上和物質(zhì)上進(jìn)行引導(dǎo)。要完善保密制度，解決舉報(bào)人的后顧之憂。司法參與上，要建立和完善公益訴訟制度和懲罰性賠償制度。食品安全是消費(fèi)者的基本權(quán)利。保護(hù)消費(fèi)者的基本權(quán)利就要把刑事懲處與民事賠償結(jié)合起來，讓公眾拿起法律武器同違法違規(guī)的食品生產(chǎn)經(jīng)營行為作斗爭。因此，要嘗試性建立和完善公益訴訟制度和懲罰性賠償制度，并提高懲罰性賠償?shù)牧Χ?，對所有懲罰性賠償可試行“上不封頂、下要保底”的政策，以切實(shí)發(fā)揮懲罰性賠償震懾力，以達(dá)到打擊食品安全違法犯罪的目的。

2.強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管。在我國，行業(yè)協(xié)會被賦予行業(yè)協(xié)調(diào)、行業(yè)代表、行業(yè)自律和行業(yè)服務(wù)等職能，可以起到約束和規(guī)范會員企業(yè)的作用。在食品安全監(jiān)管上，相比政府干預(yù)，行業(yè)協(xié)會具有信息獲取優(yōu)勢、監(jiān)管動力優(yōu)勢、比較成本優(yōu)勢等獨(dú)特優(yōu)勢。因此，食品安全風(fēng)險社會共治應(yīng)該鼓勵和督促食品行業(yè)協(xié)會通過制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、簽訂自律公約、行業(yè)內(nèi)監(jiān)管和對企業(yè)進(jìn)行教育培訓(xùn)等措施促使和誘導(dǎo)食品企業(yè)強(qiáng)化食品安全。要依據(jù)新時代社會組織的改革要求，明確行業(yè)協(xié)會的性質(zhì)、地位、職能等權(quán)利義務(wù)，從組織體系上完善行業(yè)協(xié)會的治理結(jié)構(gòu)、組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制，為行業(yè)協(xié)會推動食品企業(yè)加強(qiáng)食品安全控制奠定基礎(chǔ)。要加快社會組織與行政機(jī)構(gòu)脫鉤的步伐，真正將行業(yè)協(xié)會的屬性轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣卜?wù)性質(zhì)，并理順政府、企業(yè)和社會的關(guān)系，通過行業(yè)協(xié)會這個特殊的社會組織強(qiáng)化食品企業(yè)的責(zé)任意識、自律意識和守法意識。

3.發(fā)揮媒體的宣傳曝光職能。媒體是參與食品安全風(fēng)險治理主體的重要組成部分。一方面，要利用輿論宣傳功能加強(qiáng)對公眾的食品安全教育和風(fēng)險交流。公眾的食品安全意識和認(rèn)知水平較低是當(dāng)前食品安全風(fēng)險治理面臨的突出問題之一。媒體應(yīng)該充分發(fā)揮自身在宣傳教育上的比較優(yōu)勢，廣泛傳播食品安全知識，提高公眾防范意識和認(rèn)知水平。從風(fēng)險社會的視角看，風(fēng)險交流是緩解社會緊張情緒和提升公眾信任的重要抓手。媒體應(yīng)該及時、準(zhǔn)確、針對性地發(fā)布食品安全信息，讓公眾科學(xué)和正確地認(rèn)識可能或已經(jīng)存在的食品安全風(fēng)險。另一方面，要降低媒體實(shí)事求是揭露食品安全問題的交易成本，落實(shí)好媒體監(jiān)督食品安全問題的社會職能，發(fā)揮市場體系中的獨(dú)特的聲譽(yù)機(jī)制。

4.鼓勵第三方社會組織參與。要支持第三方檢測機(jī)構(gòu)充分利用信息技術(shù)手段，建立起系統(tǒng)性、應(yīng)用性和集成性的檢測平臺，并通過引入競爭機(jī)制，加大政策支持、資金扶持和制度管理等積極引導(dǎo)和鼓勵第三方檢測機(jī)構(gòu)參與食品安全監(jiān)管，彌補(bǔ)政府直屬事業(yè)機(jī)構(gòu)檢測能力的不足。要鼓勵和支持第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)開展有機(jī)食品、綠色食品等質(zhì)量認(rèn)證，利用第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)的質(zhì)量認(rèn)證對沖消費(fèi)者和生產(chǎn)者的信息不對稱，幫助消費(fèi)者利用聲譽(yù)機(jī)制“用腳投票”，有效解決食品市場上“劣幣驅(qū)逐良幣”的檸檬現(xiàn)象。要鼓勵城鄉(xiāng)基層自治組織、消費(fèi)者協(xié)會開展食品安全法律法規(guī)和食品安全防范等知識普及工作，倡導(dǎo)健康的飲食方式，澄清食品消費(fèi)領(lǐng)域不實(shí)謠言，增強(qiáng)消費(fèi)者的食品安全意識和自我保護(hù)能力。同時，探索性嘗試賦予城鄉(xiāng)基層自治組織隱患排查、先期整改等工作，緩解監(jiān)管部門人少事多的矛盾。