歐盟食用農(nóng)產(chǎn)品追溯制度的借鑒

中國食品安全報（陳永紅）推動“流向可追、源頭可溯”的食用農(nóng)產(chǎn)品追溯管理已經(jīng)成為全社會的共識。目前，我國《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》正處于修訂推進的關鍵時期，草案提出“國家對列入食用農(nóng)產(chǎn)品追溯目錄的食用農(nóng)產(chǎn)品實施追溯管理”，追溯將成為新法的亮點之一。值得我們深入探研的是，從我國國情出發(fā)應遵從什么原則建立食用農(nóng)產(chǎn)品追溯目錄和追溯制度，哪些食用農(nóng)產(chǎn)品具備條件實施強制性追溯管理，發(fā)達國家有哪些做法值得我國借鑒。

眾所周知，歐盟是全球農(nóng)產(chǎn)品標識管理最嚴格的地區(qū)，也是開展追溯管理最早的經(jīng)濟體。早在20世紀90年代初期，歐盟針對活體軟殼類軟體動物、食源性動物和有機食品確立了追溯要求，其目的是標識原產(chǎn)地來源。為應對1997年“瘋牛病”和1999年“二噁英”事件危機，歐盟在2000年發(fā)布《食品安全白皮書》，把可追溯作為食品和飼料企業(yè)的一項基本義務，強調(diào)飼料生產(chǎn)商、農(nóng)民和食品加工商在食品安全中負主體責任，并提出整合從農(nóng)田到餐桌的食品鏈行動計劃，旨在重建市場的穩(wěn)定性和公眾消費信心。2000年7月，歐盟通過EC第1760/2000號法規(guī)《關于建立?？苿游餀z驗和登記系統(tǒng)、牛肉及牛肉制品標簽問題》，第一次從法律的角度提出牛肉產(chǎn)品可追溯要求。該法規(guī)又稱為“新牛肉標簽法規(guī)”。2001年10月，歐盟EC第2065/2001號法規(guī)提出水產(chǎn)品可追溯要求。2002年1月，歐盟通過EC第178/2002號法規(guī)，規(guī)定自2005年1月1日起，所有食品和飼料企業(yè)必須對其生產(chǎn)、加工和銷售過程中所使用的原料、輔料及相關材料提供保證措施和數(shù)據(jù)，確保其安全性和可追溯性。該法被稱為歐盟《食品安全基本法》。隨后的幾年里，歐盟又先后出臺多項法規(guī)，將蛋品、水產(chǎn)品、蔬果、芽菜及其種子、轉(zhuǎn)基因食品等納入可追溯管理范圍或細化追溯管理要求，可追溯管理從最早的產(chǎn)地標識延伸至生產(chǎn)、加工和流通等供應鏈環(huán)節(jié)。

歐盟食用農(nóng)產(chǎn)品追溯管理呈現(xiàn)六大特點。

確立供應鏈全程可追溯理念。歐盟EC第178/2002號法規(guī)第一部分“實體規(guī)則”第28條提出，“經(jīng)驗表明：如果食品和飼料的追溯受阻，那么這些產(chǎn)品就無法在內(nèi)部市場有效流通。因此，有必要在食品和飼料企業(yè)內(nèi)部建立綜合的追溯體系，精準撤回既定的產(chǎn)品告知消費者和官方相關信息，從而在食品安全問題發(fā)生時避免大規(guī)模無謂的潛在破壞”。第29條提出，“確保食品和飼料企業(yè)以及進口商可明知其負責范圍內(nèi)的食品加工來源，包括食品、飼料、動物和各類添加劑，從而保障任何環(huán)節(jié)都能開展調(diào)查和追溯”。這兩條規(guī)定確立了歐盟實施食品和飼料全程追溯的框架依據(jù)。

強調(diào)生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的責任。歐盟把實現(xiàn)食品、食品配料和飼料全程可追溯作為飼料和食品企業(yè)從業(yè)者新的基本義務，企業(yè)從業(yè)者必須明確與其直接相關的上游供應商和下游接收商，有義務根據(jù)主管部門的要求提供相關信息，這些從業(yè)者不僅包括企業(yè)法人，也包括所在企業(yè)的自然人。食品企業(yè)從業(yè)者必須實現(xiàn)除最終消費者之外的上一環(huán)節(jié)和下一環(huán)節(jié)主體的識別。但是，不同于原產(chǎn)地產(chǎn)品信息，強制性追溯并不要求向消費者提供其所購買產(chǎn)品的追溯信息。顯然，這些追溯要求是針對供應鏈環(huán)節(jié)的外部追溯，可追溯性相關信息是提供給主管機構，而非消費者或競爭者，追溯管理是基于政府監(jiān)管需要，而非產(chǎn)品增值目標。同時，食品和飼料企業(yè)擁有落實內(nèi)部追溯方式的自主決定權，可以根據(jù)其性質(zhì)決定是否以及如何建立內(nèi)部追溯體系或信息記錄系統(tǒng)。法規(guī)要求食品企業(yè)從業(yè)者必須掌握其配料的來源和產(chǎn)品的去向，但并不強迫企業(yè)在購進的原料和銷售的產(chǎn)品之間建立內(nèi)部追溯的特定聯(lián)系。

追溯覆蓋對象范圍較寬泛。追溯對象并不局限于供直接食用的產(chǎn)品，而是包括了飼料、食源性動物或任何供人類食用或者根據(jù)合理預期用以食用的任何物質(zhì)。在立法實施中，歐盟將安全風險較高的動物源性產(chǎn)品和飼料優(yōu)先納入強制性追溯管理，牛肉及飼料產(chǎn)品、轉(zhuǎn)基因食品追溯則采取更加嚴格的專門立法。雖然歐盟EC第178/2002號法規(guī)沒有把獸藥產(chǎn)品、植保產(chǎn)品、化肥、種子等農(nóng)業(yè)投入品納入該法追溯范圍。但是，并不意味著歐盟放松了對投入品的監(jiān)管。相反，歐盟對農(nóng)業(yè)投入品往往另有規(guī)定甚至更嚴格的要求。歐盟要求自2006年1月起，農(nóng)場主必須保存食品、飼料、獸藥和植物保護產(chǎn)品的記錄，其目的也是基于可追溯管理。此外，食品包裝材料的追溯也另有法規(guī)規(guī)定，并在2004年10月開始實施。

規(guī)范追溯信息與標識要求。歐盟規(guī)定追溯需提供交易雙方的完整信息。食品追溯信息包括兩類，第一類是在所有情況下必須向主管機構提供的信息，包括供應商的姓名和地址、提供的產(chǎn)品種類，客戶的姓名和地址、提供給客戶的產(chǎn)品種類，交易或交貨的日期。第二類是推薦的需保留的附加信息，包括數(shù)量、批次號、產(chǎn)品的詳細描述（預包裝產(chǎn)品或散裝產(chǎn)品、水果或蔬菜品種、生的或加工的產(chǎn)品）。歐盟認為，過去食品安全問題顯示僅根據(jù)產(chǎn)品商業(yè)單據(jù)追溯，并不能充分反映產(chǎn)品實際流通的情況，而通過實際流通使用交貨單據(jù)（或記錄生產(chǎn)單位的地址）可確保更有效的追溯。具有追溯義務的食品企業(yè)必須保留供應商和接收商的名稱、地址、供應或配送產(chǎn)品的識別日期，以及必要的交易或配送時間、重量、數(shù)量等信息。EC第1760/2000號法規(guī)針對牛類動物的強制性識別和注冊體系規(guī)定了更為全面和有效的系統(tǒng)，如耳標號、電腦數(shù)據(jù)、動物護照和生產(chǎn)者單獨注冊等工具。同時，對牛肉和牛肉產(chǎn)品規(guī)定了一個具體的標識系統(tǒng)，要求在加工環(huán)節(jié)建立牛肉進貨批號和出貨批號的聯(lián)系。EU第653/2014號法規(guī)要求在2019年7月18日開始成員國應當強制性使用電子識別碼。EU第1169/2011號法規(guī)提出了通用的標識框架，對特定產(chǎn)品的強制性標識（如肉類產(chǎn)品）和自愿性標識（如質(zhì)量標志）都有規(guī)制要求。

建立風險預警與管理平臺。歐盟認為，食品危害的證實需建立一套包括食品和飼料在內(nèi)的更加進步和廣泛的快速預警系統(tǒng)。歐盟EC第178/2002號法規(guī)對建立食品和飼料快速預警（RASFF）確立了一個特別的橫向系統(tǒng)。該體系由歐盟委員會負責管理，其目的在于提供有效的風險預警管理工具。歐盟食品安全局（EFSA）應急風險小組（EMRISK）開發(fā)了一套基于RASFF體系的日常數(shù)據(jù)監(jiān)控系統(tǒng)，目標是監(jiān)測潛在的風險并及時發(fā)布相關報告。食品和飼料從業(yè)者應遵從可追溯管理要求，通知歐盟食品安全局，核實和報告存在的風險，并從市場上召回產(chǎn)品。歐洲食品安全局是快速預警系統(tǒng)信息的接收者，除保護公眾健康并確認公開的信息之外，遵循信息保密的協(xié)議，不得將秘密信息泄露給第三者。歐盟RASFF是在推行食品和飼料強制性可追溯管理的基礎上建立的應急機制，這一機制將歐盟委員會、歐盟食品安全局及各成員國的食品安全監(jiān)管機構聯(lián)系在一起，為食品安全監(jiān)管提供有效工具，也是風險交流的重要平臺。

確立農(nóng)產(chǎn)品單一市場準則。為避免在成員國之間產(chǎn)生食品和飼料貿(mào)易壁壘，歐盟實施統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)和食品市場規(guī)則。相比于美國，歐盟更傾向于通過技術法規(guī)和標準來規(guī)范企業(yè)的行為，其目的是建立一個統(tǒng)一的內(nèi)部市場。在食品安全治理機制上，歐盟認為，要重視強制性標準、市場標準、管理性質(zhì)的非強制性標準等質(zhì)量認證計劃與食品安全法規(guī)、質(zhì)量追溯管理的銜接。EC第1234/2007號法規(guī)規(guī)定了一個管理內(nèi)部市場、第三國交易、競爭規(guī)則的單一法律框架，尤其是農(nóng)產(chǎn)品市場的公共干預。該法規(guī)提出了與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量相關的市場標準，如種類、等級、重量、型號、包裝、包裹、儲存、運輸、圖像、市場、來源和標識等。此外，歐盟在2008年推出《良好追溯流程》（GTP），對追溯信息導入流程、追溯單元和標識進行了規(guī)范，成為食用農(nóng)產(chǎn)品內(nèi)部追溯、供應鏈追溯、追溯核心可擴展標記語言、追溯信息電子交換的指導手冊。

歐盟成員國在追溯管理上也有一些特色性做法。如，丹麥國家農(nóng)業(yè)部畜牧局要求所有的牧場注冊一個農(nóng)場號（CHR號碼），豬仔轉(zhuǎn)運必須帶有轉(zhuǎn)移文件，記錄供應方和接收方的CHR號碼。在屠宰線中產(chǎn)生的所有信息，如胴體重、瘦肉率、豬毛色、獸醫(yī)評價等，都通過跗關節(jié)標記號碼的自動閱讀與計算機中存儲的號碼相聯(lián)系。如果胴體由單獨的分割公司進行分割，產(chǎn)品上要蓋印該公司的授權號碼。根據(jù)這些信息，可以追溯到肉產(chǎn)品供應鏈的各個生產(chǎn)經(jīng)營者。荷蘭實施禽蛋商品的綜合質(zhì)量系統(tǒng)（KIB系統(tǒng)），KIB系統(tǒng)覆蓋了禽肉和禽蛋商品的所有生產(chǎn)鏈。該系統(tǒng)要求涉及禽肉和禽蛋生產(chǎn)、加工和銷售的企業(yè)都必須為其業(yè)務操作方式提供保證，其核心在于貫穿整個生產(chǎn)鏈的信息交換。利用該系統(tǒng)可以實現(xiàn)從養(yǎng)殖、屠宰、包裝到零售等經(jīng)營環(huán)節(jié)，追溯每塊雞肉和每個雞蛋的歷史。德國超市里每個雞蛋都印有一個由10位數(shù)字或字母組成的編號，代表每個雞蛋的“身份證”，紙盒蓋內(nèi)側詳細印有“解碼指南”。

歐盟將食用農(nóng)產(chǎn)品追溯納入強制性法律框架執(zhí)行，實施供應鏈全程可追溯管理，不僅是保障消費者生命健康和保護環(huán)境的目標要求，也是保障食用農(nóng)產(chǎn)品及飼料原料在歐盟市場自由流動的需要。歐盟實施追溯管理對于發(fā)現(xiàn)問題、追溯源頭、降低食品安全風險的作用是顯著的。特別是通過建立有效的預警、強制召回機制，成員國可迅速追溯源頭、銷毀或強制召回問題產(chǎn)品。如2011年德國發(fā)生雞蛋“二噁英”超標的惡性事件，德國食品安全管理部門通過追溯系統(tǒng)，快速溯源并發(fā)現(xiàn)問題飼料企業(yè)，并追溯到4700多家農(nóng)場。德國聯(lián)邦政府根據(jù)追溯信息迅速啟動召回問題食品并銷毀數(shù)萬枚雞蛋，有效防止事故的擴大。

歐盟的經(jīng)驗做法值得我國借鑒。同時，也應在充分考慮我國的國情，確立合理的食用農(nóng)產(chǎn)品追溯目錄和制度框架。立法強制性實施可追溯管理應面向政府監(jiān)管需要，是基于供應鏈環(huán)節(jié)的外部追溯，必須建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村、市場監(jiān)管等部門協(xié)作機制；應強化企業(yè)、合作社等農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體在可追溯管理中的責任和義務，建立經(jīng)營主體注冊、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)記錄與供應鏈可追溯信息交換銜接機制；應考慮農(nóng)產(chǎn)品全國性大市場大流通的現(xiàn)實情況，遵從先易后難、先重后輕、因地制宜、分步推進的原則，消費量大、風險高、產(chǎn)業(yè)鏈條清晰、具備條件的農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)先納入追溯目錄。如豬肉、雞蛋、大米、蘋果等農(nóng)產(chǎn)品，以及飼料產(chǎn)品、農(nóng)藥等投入品追溯管理可在全國率先啟動，特色蔬果和水產(chǎn)品可由地方先行試點推動；加快建立追溯信息交換標準、標識辦法和預警系統(tǒng)。對納入強制性追溯目錄的食用農(nóng)產(chǎn)品，建立統(tǒng)一的追溯信息交換標準和標識要求，追溯信息應納入國家追溯平臺管理，為風險交流、快速預警和應急處置提供基礎支撐；應把強制性追溯管理涉及的公益性支出納入政府公共支出范疇，以降低農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者追溯成本，激勵生產(chǎn)經(jīng)營者的積極性。（作者單位為寧波大學商學院）