柴米油鹽，一蔬一飯，既是家事，也是習(xí)近平總書記心頭牽掛的國事。習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議時指出，食品安全，首先是“產(chǎn)”出來，但食品安全也是“管”出來的。由于我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展模式導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)食品產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、食品經(jīng)營分散、聚集程度低，存在監(jiān)管難度大與監(jiān)管力量有限等諸多問題。大量薄弱環(huán)節(jié)成為了漁農(nóng)村食品安全監(jiān)管的“瓶頸”，嚴(yán)重阻礙了食品安全現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程。近年來，舟山市食品安全工作在多方努力下，實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定向好，但在前期的調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，漁農(nóng)村食品安全問題偶有發(fā)生，“互聯(lián)網(wǎng)+”新興網(wǎng)絡(luò)模式帶來的監(jiān)管難點(diǎn)日益凸顯。因此，充分調(diào)動現(xiàn)有的基層農(nóng)村資源，利用大數(shù)據(jù)平臺的信息技術(shù)，消除漁農(nóng)村食品安全監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)，著力構(gòu)建一體化、廣覆蓋、權(quán)威性、高效率的監(jiān)管體系，是一項(xiàng)刻不容緩的課題。

一、概況

舟山是“千島之城”，擁有海島2085個，具有“九海一陸”特征，海域和陸域面積比高達(dá)93：7，是浙江省總面積最大、陸域面積最小的地級市。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷深入，舟山市漁農(nóng)村群眾生活水平得到了很大的改善，食品消費(fèi)需求越來越高。然，日益繁榮的漁農(nóng)村食品市場在滿足廣大農(nóng)民群眾飲食需求的同時，一些不容忽視的食品安全隱患也充分暴露出來。黨的二十大報(bào)告正式將食品安全納入國家安全體系，突出強(qiáng)調(diào)要“強(qiáng)化食品藥品安全監(jiān)管”。食品安全監(jiān)管工作的難點(diǎn)在漁農(nóng)村、薄弱點(diǎn)也在漁農(nóng)村，解決漁農(nóng)村食品安全領(lǐng)域不平衡問題的重點(diǎn)任務(wù)就是實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)供給與美好需求相匹配。

二、難為之因

導(dǎo)致漁農(nóng)村食品安全監(jiān)管步入困境的原因眾多，這意味消除薄弱環(huán)節(jié)將困難重重。只有找到舟山市漁農(nóng)村食品安全問題產(chǎn)生的根源、影響因素和作用機(jī)制，才能提出有效解決漁農(nóng)村食品安全特定問題的對策思路。

（一）外部因素

1.食品安全風(fēng)險(xiǎn)涉及環(huán)節(jié)長。漁農(nóng)村食品安全風(fēng)險(xiǎn)主要分布于源頭環(huán)節(jié)、生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，以及消費(fèi)環(huán)節(jié)。在源頭環(huán)節(jié)，容易引發(fā)種植環(huán)節(jié)農(nóng)藥殘留物超標(biāo)和養(yǎng)殖環(huán)節(jié)藥劑非法添加等食品安全風(fēng)險(xiǎn)。在生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，小作坊點(diǎn)多面廣衛(wèi)生條件差、從業(yè)人員流動性強(qiáng)、素質(zhì)參差不齊，例如因生產(chǎn)加工過程控制不到位和環(huán)境衛(wèi)生不達(dá)標(biāo)導(dǎo)致的冷加工糕點(diǎn)致病污染等生物性污染問題。在消費(fèi)環(huán)節(jié)，消費(fèi)產(chǎn)品種類龐雜，散裝食品及涼菜、炒貨等裸賣食品，存在新陳混賣等質(zhì)量安全隱患。

2.食品相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行難，監(jiān)管體系不完善。在漁農(nóng)村，村民之間人際交往主要是以血緣和地緣關(guān)系而形成，出于情義以及根深蒂固的宗族觀念，往往對食品監(jiān)管部門的行政手段漠視、抵觸，甚至帶有私人情緒阻撓執(zhí)法工作。漁農(nóng)村食品安全監(jiān)管涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、海洋漁業(yè)、市場監(jiān)管、城市管理等多部門，容易出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管，交叉監(jiān)管及監(jiān)管空白等問題。

3.食品行業(yè)協(xié)會自律作用微弱。《中華人民共和國食品安全法》中雖有規(guī)定，食品行業(yè)協(xié)會應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)自律，但是從法律位階和內(nèi)容看，并未對我國食品行業(yè)協(xié)會發(fā)揮作用提供實(shí)質(zhì)性引導(dǎo)。食品行業(yè)組織在農(nóng)村地區(qū)目前仍是是真空狀態(tài)，舟山市漁農(nóng)村似乎也缺乏有規(guī)模的食品行業(yè)協(xié)會。

（二）內(nèi)部因素

1.監(jiān)管力量薄弱，經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)分散。漁農(nóng)村食品市場面廣量大、監(jiān)管任務(wù)繁重，而基層的監(jiān)管力量相對不足。以舟山市洋山鎮(zhèn)為例，轄區(qū)內(nèi)漁農(nóng)村加工小作坊2家，農(nóng)村食品店135家，小餐館88家，實(shí)際食品安全執(zhí)法人員僅2人，監(jiān)管力量嚴(yán)重不足。前文中提到舟山市是個海島城市，海島地區(qū)地域廣闊，食品經(jīng)營單位分布范圍廣，島際間交通又多有不便，容易導(dǎo)致執(zhí)法成本高，檢查周期長。

2.經(jīng)營者自我監(jiān)管的缺失。無知和無良導(dǎo)致生產(chǎn)經(jīng)營者誠信缺失，漁農(nóng)村地區(qū)的食品業(yè)態(tài)主要呈現(xiàn)粗放型和家庭作坊式特征，規(guī)模小技術(shù)含量低，生產(chǎn)者普遍文化程度較低，食品安全意識和法律意識淡??；無良商人的逐利性導(dǎo)致社會責(zé)任缺失，片面追求利益最大化，生產(chǎn)經(jīng)營違法違規(guī)食品。導(dǎo)致在漁農(nóng)村市場假冒偽劣食品盛行，在城鄉(xiāng)接合部，“傍名牌”的山寨食品搭著名牌的順風(fēng)車，魚目混珠。

3.消費(fèi)者參與的缺失。漁農(nóng)村消費(fèi)者安全意識淡薄，參與意識不強(qiáng)，缺乏自我保護(hù)意識和理性維權(quán)意識。一方面受傳統(tǒng)飲食習(xí)慣影響，科學(xué)飲食、健康飲食的意識較為淡薄，食品信息篩選能力弱，為食品安全風(fēng)險(xiǎn)埋下隱患。另一方面，對食品標(biāo)簽不關(guān)注、對假冒偽劣產(chǎn)品的鑒別能力低下，在遇到一些食品安全消費(fèi)糾紛時，由于其熟人社會的社交圈，極少通過投訴舉報(bào)或法律途徑維護(hù)自身權(quán)益。

三、作為之徑

從現(xiàn)階段看，漁農(nóng)村食品安全需要有效監(jiān)管，也需要實(shí)施積極有為的社會共治。舟山市根據(jù)食品安全現(xiàn)狀，從內(nèi)因和外因分析漁農(nóng)村食品安全薄弱環(huán)節(jié)，實(shí)施了四條解決監(jiān)管困境的對策，即構(gòu)建漁農(nóng)村食品全程追蹤監(jiān)管體系，將食品安全監(jiān)管工作覆蓋“生產(chǎn)-流通-消費(fèi)”的全過程，積極推動政府、食品產(chǎn)銷者、消費(fèi)者等社會各界力量參與農(nóng)村食品安全監(jiān)管工作。通過整合漁農(nóng)村食品安全監(jiān)管的基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)，構(gòu)建漁農(nóng)村食品安全信息共享平臺等協(xié)作機(jī)制，并從不同視角監(jiān)督管理食品安全工作，構(gòu)建漁農(nóng)村食品安全監(jiān)管的無縫隙監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

（一）形成科學(xué)有效的監(jiān)管體系

食品安全管理環(huán)環(huán)相扣，從田間到餐桌，從生產(chǎn)源頭到終端消費(fèi)，每個環(huán)節(jié)都要緊密配合，監(jiān)管鏈條才能有序運(yùn)轉(zhuǎn)。從源頭治理食品安全，對流通環(huán)節(jié)亦不可放松，漁農(nóng)村食品安全監(jiān)管需建立一個全區(qū)域、全過程控制監(jiān)管體系。

實(shí)現(xiàn)方法探索：嚴(yán)控漁農(nóng)產(chǎn)品源頭管理。

舟山海水養(yǎng)殖產(chǎn)量達(dá)31.3萬噸，養(yǎng)殖面積達(dá)4716公頃，形成以大黃魚、梭子蟹、對蝦、貽貝等四大特色優(yōu)勢品種為主導(dǎo)的現(xiàn)代水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)格局。近年來，該市致力于發(fā)展鄉(xiāng)村特色水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)，通過打造特色養(yǎng)殖品牌、搭建育種育苗平臺、探索養(yǎng)殖場智慧管理等手段，提高養(yǎng)殖業(yè)的核心競爭力。已創(chuàng)立三疣梭子蟹、舟山帶魚、嵊泗貽貝等地理標(biāo)志產(chǎn)品。其中，“嵊泗貽貝”成功入選第一批中歐地理標(biāo)志保護(hù)協(xié)定名單和全國第一批地理標(biāo)志運(yùn)用促進(jìn)重點(diǎn)聯(lián)系指導(dǎo)名錄。

堅(jiān)持獸藥減量化和飼料環(huán)?；皟苫眲?chuàng)建，堅(jiān)持低碳減排養(yǎng)殖技術(shù)推廣，嚴(yán)格種養(yǎng)過程控肥控藥推廣有機(jī)肥替代化肥、測土配方施肥。樹立綠色發(fā)展理念，控肥控藥，健康生產(chǎn)，支持低消耗、低殘留、低污染農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)。目前，全市17家規(guī)模養(yǎng)殖場完成美麗牧場建設(shè)全覆蓋。

實(shí)現(xiàn)方法探索：提升風(fēng)險(xiǎn)防控治理水平。

近年來，舟山市致力于鄉(xiāng)村振興行動，牽引農(nóng)村消費(fèi)提升。在漁農(nóng)村，農(nóng)村家宴一直以來是傳統(tǒng)飲食文化的重要組成部分，與老百姓的生活需求息息相關(guān)。舟山市引導(dǎo)推動農(nóng)村家宴產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，培育建立集家宴預(yù)訂、食材配送、廚師管理等全鏈條一體化服務(wù)的家宴公司，助力推進(jìn)農(nóng)村家宴轉(zhuǎn)型升級。

對農(nóng)村市場的風(fēng)險(xiǎn)隱患整治常抓不懈。舟山市結(jié)合抽樣檢驗(yàn)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、投訴舉報(bào)、日常檢查、案件查處中發(fā)現(xiàn)的“潛規(guī)則”，梳理流通環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)隱患清單，開展重點(diǎn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的專項(xiàng)治理。對農(nóng)村食品市場全面“大掃除”，特別集中力量打擊生產(chǎn)經(jīng)營假冒偽劣食品等違法違規(guī)行為，開展農(nóng)村假冒偽劣食品線索追查行動，嚴(yán)懲違法犯罪行為。

（二）重視監(jiān)管科學(xué)方法研究與應(yīng)用

舟山是浙江省首個統(tǒng)一食品生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)和餐飲個環(huán)節(jié)監(jiān)管職能的城市，自 2012 年職能物理整合后，原有的嚴(yán)防死守的簡單監(jiān)管模式已無法適應(yīng)食品安全監(jiān)管需求，特別是漁農(nóng)村發(fā)展迅速，矛盾凸顯愈發(fā)明顯。故此，舟山市在科學(xué)有效的監(jiān)管方式方法等方面進(jìn)行了探索和嘗試。

實(shí)現(xiàn)方法探索：積極推進(jìn)食品安全數(shù)字化監(jiān)管。

食品安全可追溯體系，是助力保障食品安全產(chǎn)業(yè)鏈安全的有效工具。舟山市積極推廣應(yīng)用“浙食鏈”，完善食品安全追溯體系。推進(jìn)食品安全綜合治理數(shù)字化協(xié)同應(yīng)用場景建設(shè)，建設(shè)應(yīng)用“陽光工廠”“特殊食品風(fēng)險(xiǎn)智控”“校園食品安全智治”“網(wǎng)絡(luò)餐飲以網(wǎng)管網(wǎng)”“風(fēng)險(xiǎn)評估預(yù)警”“問題智治”等場景。全面推行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量合格證并納入“浙農(nóng)碼”，實(shí)現(xiàn)示范性農(nóng)產(chǎn)品合作社、家庭農(nóng)場等規(guī)模以上主體合格證全覆蓋，落實(shí)生產(chǎn)主體生產(chǎn)記錄制度。

（三）建立內(nèi)外監(jiān)管科學(xué)協(xié)作體系

食品安全監(jiān)管部門共同成立一個聚集內(nèi)部與外部資源的平臺，以不斷提高監(jiān)管能力的效率與質(zhì)量。廣泛的內(nèi)外監(jiān)管人員交流有利于高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管科學(xué)研究。漁農(nóng)村網(wǎng)格員發(fā)揮機(jī)動靈活性，與監(jiān)管人員的專業(yè)性完美契合，有助于盡早發(fā)現(xiàn)食品安全領(lǐng)域所出現(xiàn)的新風(fēng)險(xiǎn)。

實(shí)現(xiàn)方法探索：成立各級食安委和食安辦。

舟山市通過強(qiáng)化執(zhí)法協(xié)調(diào)聯(lián)動，優(yōu)化改革屬地頂層設(shè)計(jì)。全市36個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均成立食品安全委員和食安辦（2024年以前），不斷加強(qiáng)公安、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、海洋漁業(yè)、衛(wèi)健、市場監(jiān)管、海關(guān)等部門間合力協(xié)作，建立健全線索移交、協(xié)查聯(lián)辦、監(jiān)測會商等機(jī)制，推進(jìn)食品安全信息交流互通，破解“信息孤島”。

實(shí)現(xiàn)方法探索：建立食品安全基層網(wǎng)絡(luò)閉環(huán)體系。

2016年以來，舟山市以“基層治理四平臺”建設(shè)為契機(jī)，始終堅(jiān)定不移地推進(jìn)食品安全基層網(wǎng)絡(luò)閉環(huán)體系建設(shè)。實(shí)施村、居食品安全工作網(wǎng)絡(luò)化管理，通過分區(qū)劃片、包干負(fù)責(zé)模式，完善了食品安全條塊結(jié)合、以塊為主的工作格局，形成了監(jiān)管部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）塊包條保、攜手監(jiān)管的良好局面，實(shí)現(xiàn)漁農(nóng)村食品安全監(jiān)管無盲點(diǎn)。

（四）促進(jìn)各方交流與參與

以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的監(jiān)管模式難以完全解決農(nóng)村食品安全問題，適時引入公眾參與機(jī)制，具有合理性和必要性。

《中華人民共和國食品安全法》第三條“食品安全工作實(shí)行……社會共治……的監(jiān)督管理制度”和第十條“……鼓勵社會組織、基層群眾性自治組織、食品生產(chǎn)經(jīng)營者開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)和知識的普及工作……”，都蘊(yùn)含著公眾參與理念，為公眾參與農(nóng)村食品安全監(jiān)管提供了理論支撐。

實(shí)現(xiàn)方法探索：食品安全監(jiān)督協(xié)會。

2023年，舟山市食品安全監(jiān)督協(xié)會成立，充分吸收市人大代表、政協(xié)委員、食品生產(chǎn)經(jīng)營行業(yè)代表、高等院校、科研檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、基層群眾等各行各業(yè)代表共同監(jiān)督食品安全工作。協(xié)會的成立對于整合社會資源，搭建食品安全行業(yè)的橋梁與紐帶，應(yīng)對食品安全面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)具有重要意義，也是廣大社會監(jiān)督員深入基層、服務(wù)群眾、保障食品安全的生動實(shí)踐，標(biāo)志著該市在食品安全社會共治邁上新臺階。

實(shí)現(xiàn)方法探索：培育食品行業(yè)協(xié)會。

食品行業(yè)協(xié)會以中立、高效的特點(diǎn)成為連接政府和公眾的橋梁和紐帶，在漁農(nóng)村食品安全監(jiān)管的舞臺上發(fā)揮獨(dú)特的作用。2018 年，舟山市成立小微餐飲行業(yè)協(xié)會，實(shí)現(xiàn)參與組織化。完善的食品行業(yè)協(xié)會能將農(nóng)村食品安全隱患及時反饋給政府，并從問題排查、督促整改、協(xié)同執(zhí)法、信息匯報(bào)和輔助工作等五個方面推進(jìn)管理工作，共促小餐飲領(lǐng)域日常管理工作步入正軌。

實(shí)現(xiàn)方法探索：引入綜合信用評價(jià)機(jī)制。

早在2015年，國家總局發(fā)布了食品安全信息體系建設(shè)的指導(dǎo)意見和管理辦法，但由于食品行業(yè)品類龐雜，實(shí)施進(jìn)度較為緩慢。誠信監(jiān)管需切入生產(chǎn)經(jīng)營者的“痛點(diǎn)”，與之利益相關(guān)，才能“藥到病除”，舟山市建立實(shí)施“黑名單”制度，引入銀行懲戒機(jī)制，及時向社會披露其食品安全信用信息，對不良信用記錄的生產(chǎn)經(jīng)營者，在融資信貸、招投標(biāo)等方面予以限制；對信用良好的企業(yè)，在品牌培育、產(chǎn)業(yè)提升等方面予以支持。2018年至今，舟山市已向人民銀行推送信用信息623條，經(jīng)營主體納入食品安全金融征信聯(lián)合懲戒共收回貸款金額7225萬元，降低授信額度665萬元。

四、總結(jié)

漁農(nóng)村食品安全的核心是監(jiān)管力量的優(yōu)化配置，消除薄弱環(huán)節(jié)，構(gòu)建農(nóng)村食品安全的全方位監(jiān)管視角，其根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管效率和風(fēng)險(xiǎn)防控能力的不斷提升。本文以舟山市為例，構(gòu)建了一個漁農(nóng)村食品安全問題系統(tǒng)，從內(nèi)因和外因?qū)κ称钒踩慕裹c(diǎn)問題進(jìn)行確認(rèn)，并就舟山市如何調(diào)動現(xiàn)有的基層農(nóng)村資源，統(tǒng)籌規(guī)劃，因地制宜，探索出了一條漁農(nóng)村食品安全薄弱環(huán)節(jié)監(jiān)管“脫貧”之路。

鄉(xiāng)村全面振興是新時代新征程“三農(nóng)”工作的總抓手，推進(jìn)中國式現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持不懈夯實(shí)漁農(nóng)村基礎(chǔ)。舟山市深刻理解準(zhǔn)確把握在高質(zhì)量發(fā)展是實(shí)現(xiàn)食品安全現(xiàn)代化的首要任務(wù)，也是促進(jìn)共同富裕的內(nèi)在要求，加強(qiáng)調(diào)查研究和政策謀劃，指導(dǎo)地方因地制宜積極探索，在全面筑牢漁農(nóng)村食品安全監(jiān)管防線中促進(jìn)農(nóng)村共同富裕，提升漁農(nóng)民食品安全獲得感。