提高食品安全風(fēng)險(xiǎn)基層治理效能 嚴(yán)控公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)

中國食品安全網(wǎng)訊?2019年12月以來，湖北省武漢市發(fā)生新型冠狀病毒感染的肺炎疫情，并隨著春運(yùn)大幕的拉開，迅速擴(kuò)散到全國31個(gè)省市自治區(qū)。截至1月31日24時(shí)，國家衛(wèi)生健康委收到31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)累計(jì)報(bào)告確診病例11791例，現(xiàn)有重癥病例1795例，累計(jì)死亡病例259例，累計(jì)治愈出院病例243例，共有疑似病例17988例。自疫情爆發(fā)以來，黨中央、國務(wù)院高度重視新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控，采取了一系列果斷措施，科學(xué)防治，精準(zhǔn)施策，各項(xiàng)防控措施正有力有序開展。

在我國，極少數(shù)人食用野生動(dòng)物的現(xiàn)象長期存在，為野生動(dòng)物所攜帶的病毒等傳染給人類創(chuàng)造了條件，并由此引發(fā)了災(zāi)難性重大公共衛(wèi)生事件。2003年爆發(fā)的非典（SARS）就是因食用野生動(dòng)物而引發(fā)的。初步的科學(xué)研究表明，武漢新型冠狀病毒感染的肺炎疫情很可能是由華南海鮮批發(fā)市場(chǎng)非法銷售的野生動(dòng)物病毒傳染給人而引發(fā)的。華南海鮮批發(fā)市場(chǎng)是一個(gè)綜合性市場(chǎng)，曾被授予“武漢市文明市場(chǎng)”榮譽(yù)稱號(hào)。然而，該市場(chǎng)中卻有十幾家非法販?zhǔn)垡吧鷦?dòng)物的商戶，售賣的野生動(dòng)物包括活孔雀、活刺猬、活果子貍、活狗貍獾、旱獺等，實(shí)在難以置信。

食品安全風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的健康風(fēng)險(xiǎn)是公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的重要組成部分。武漢新型冠狀病毒感染的肺炎所導(dǎo)致的重大公共衛(wèi)生事件不僅反映出極少數(shù)人科學(xué)素養(yǎng)不高，不法商戶唯利是圖地實(shí)施違法犯罪行為的現(xiàn)象，同時(shí)也暴露出在大力推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，食品安全風(fēng)險(xiǎn)的基層治理體制與機(jī)制存在的巨大缺失。嚴(yán)控與食品相關(guān)的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)不能僅僅在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后才去預(yù)防，更要提高基層食品安全監(jiān)管部門的治理效能，防風(fēng)險(xiǎn)于未然，杜絕類似事件再次發(fā)生。

提高食品安全風(fēng)險(xiǎn)基層治理效能的重要性

提高食品安全風(fēng)險(xiǎn)基層治理效能是落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)精神的重大舉措。黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一重大問題進(jìn)行了科學(xué)、全面的部署。在與食品安全相關(guān)的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的治理體系中，中央主要負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)，省市主要負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)，縣級(jí)及縣級(jí)以下的基層則主要負(fù)責(zé)具體落實(shí)。中央、省市和縣級(jí)以下的基層，各司其職，相輔相成，形成合力。中央的頂層設(shè)計(jì)固然非常重要，但頂層設(shè)計(jì)能不能切實(shí)得到有效的貫徹執(zhí)行更為重要。而這在很大程度上取決于基層，并體現(xiàn)在基層的治理效能能否有效提高上。提高基層治理效能，將中央的頂層設(shè)計(jì)落到實(shí)處對(duì)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

提高食品安全風(fēng)險(xiǎn)基層治理效能是防范公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)。與食品相關(guān)的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)往往分散在在不同的地區(qū)、不同的食品產(chǎn)業(yè)鏈上和不同的人群中，一般不會(huì)造成大范圍和災(zāi)害性的重大事件。但如果不加以嚴(yán)格控制，量變必然引起質(zhì)變，各種因素集成在一起就完全可能發(fā)生類似于2008年的三聚氰胺奶粉事件，以及此次武漢新型冠狀病毒感染的肺炎疫情席卷全國的全局性的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。世界上沒有絕對(duì)安全的食品，公共衛(wèi)生也不可能是零風(fēng)險(xiǎn)，但底線是要確保不能發(fā)生系統(tǒng)性和全局性的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)?；鶎邮鞘称钒踩L(fēng)險(xiǎn)治理的最后一公里。提高基層治理效能是不僅能有效地防范區(qū)域性的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，而且可以防止風(fēng)險(xiǎn)演化成為全局性和系統(tǒng)性的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)前食品安全風(fēng)險(xiǎn)基層治理存在的主要問題

基層監(jiān)管能力不足的問題仍較為突出。在我國的基層食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理中，一旦發(fā)生食品安全事件，上級(jí)政府的追責(zé)問責(zé)的力度很大，防范發(fā)生食品安全事故是基層市場(chǎng)監(jiān)管部門的工作底線。底線思維促使基層市場(chǎng)監(jiān)管部門的執(zhí)法人員從思想上首先考慮如何防范食品安全責(zé)任事故，這對(duì)落實(shí)基層市場(chǎng)監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任發(fā)揮了重要作用。但在客觀現(xiàn)實(shí)中，基層市場(chǎng)監(jiān)管中監(jiān)管力量不夠、保障較弱、能力不足等問題仍不同程度地普遍存在，監(jiān)管部門無法保證責(zé)任區(qū)域不發(fā)生安全事故，只能盡量做到“監(jiān)管留痕跡、監(jiān)管臺(tái)帳健全、安全生產(chǎn)承諾制、簽訂責(zé)任狀”等形式性的工作，以證明監(jiān)管部門的努力程度，盡量免除責(zé)任。這些形式性工作固然可以起到一定的防范作用，但只有這些工作是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。要促使監(jiān)管部門真正把努力落實(shí)到有效的監(jiān)管上，必須從人力、物力、財(cái)力、技術(shù)等全面提高基層市場(chǎng)監(jiān)管部門的監(jiān)管能力。

部分執(zhí)法人員被俘獲的問題仍然存在。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，所有的經(jīng)濟(jì)人都是理性且在追求自身利益的最大化。在基層食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理中，執(zhí)法人員也是理性的經(jīng)濟(jì)人，也可能為追求自身的利益，而被不法企業(yè)或商家所俘獲，從而出現(xiàn)相互勾結(jié)的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象一旦出現(xiàn)會(huì)使執(zhí)法人員放松對(duì)不法企業(yè)或商家的執(zhí)法和監(jiān)管，甚至?xí)欠ńo不法企業(yè)或商家開綠燈，掩飾甚至默許和庇護(hù)不法企業(yè)或商家的違法行為。在華南海鮮批發(fā)市場(chǎng)上，部分商家長期經(jīng)營國家法律明令禁止出售的野生保護(hù)動(dòng)物，而這些經(jīng)營國家野生保護(hù)動(dòng)物的商家竟然持有經(jīng)營許可審批文件。在這背后是否存在部分執(zhí)法人員被俘獲是一個(gè)值得關(guān)注的問題。

社會(huì)主體參與積極性仍有待提高。在基層食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系中，除了市場(chǎng)監(jiān)管部門外，公眾、媒體和第三方組織等社會(huì)主體也是重要的治理主體，可以根據(jù)自身的比較優(yōu)勢(shì)發(fā)揮特殊的作用，彌補(bǔ)政府監(jiān)管的不足。這是新時(shí)代的食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的必然要求。但是，受長期以來的歷史慣性的影響，我國的食品安全風(fēng)險(xiǎn)基層治理仍然是以政府監(jiān)管為主的單中心模式，社會(huì)主體參與基層治理的積極性和力度尚不能滿足現(xiàn)實(shí)的要求。例如，武漢新型冠狀病毒感染的肺炎疫情發(fā)生后，記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分商戶和消費(fèi)者明明知道華南海鮮批發(fā)市場(chǎng)上一直存在不法商戶銷售國家保護(hù)的野生動(dòng)物的現(xiàn)象，卻沒有及時(shí)向相關(guān)部門舉報(bào)和反映。這一定程度上表明公眾對(duì)違反國家法律法規(guī)卻不直接危害自身利益持事不關(guān)己高高掛起的態(tài)度，反映出社會(huì)主體參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的積極性有待提高。

公眾較低的科學(xué)素養(yǎng)為風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生提供了機(jī)會(huì)。受收入水平、文化程度和陳規(guī)陋習(xí)等復(fù)雜因素的綜合影響，公眾缺乏必要的食品安全科普知識(shí)，消費(fèi)安全和法律意識(shí)較為薄弱。這就為“問題食品”的泛濫，并最終演變成與食品安全相關(guān)的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。在此次武漢新型冠狀病毒感染的肺炎疫情中，在野生動(dòng)物具有藥用價(jià)值、民間偏方和舊的思想觀念以及炫耀性的消費(fèi)形成的畸形消費(fèi)觀的下，部分消費(fèi)者長期食用野生動(dòng)物，最終導(dǎo)致了肺炎疫情的產(chǎn)生。

提高食品安全風(fēng)險(xiǎn)基層治理效能的主要措施

全方位提升基層政府監(jiān)管的整體能力。嚴(yán)控與食品相關(guān)的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)首先要堅(jiān)持食品安全是“管”出來的理念，全方位地提升基層食品安全監(jiān)管能力。要進(jìn)一步強(qiáng)化食品安全監(jiān)管的屬地管理體制，強(qiáng)化食品安全一票否決制，完善基層食品安全監(jiān)管的權(quán)力和責(zé)任體系；要強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)保障，將基層食品安全工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算予以保障，并建立科學(xué)的投入增長機(jī)制；要通過培訓(xùn)考核等措施，提高基層執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平和素質(zhì)；要推進(jìn)基層監(jiān)管隊(duì)伍的裝備標(biāo)準(zhǔn)化水平，提升基層監(jiān)管的技術(shù)化水平；在健全基層工作考核的負(fù)向問責(zé)機(jī)制的同時(shí)，應(yīng)設(shè)立食品安全獎(jiǎng)勵(lì)專項(xiàng)資金，對(duì)做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人給予正向的表彰獎(jiǎng)勵(lì)。

進(jìn)一步加大對(duì)腐敗問題的威懾效應(yīng)。基層食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理中的腐敗是相關(guān)人員基于腐敗收益和成本的比較所作出的決策。要遏制基層食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理中的腐敗現(xiàn)象，必須通過加大腐敗懲治力度形成反腐的強(qiáng)大威懾。同時(shí)心理因素對(duì)腐敗行為具有重要的影響。因此，在進(jìn)一步加大對(duì)基層食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理中的腐敗的懲治力度的同時(shí)，可以將查處成功率較低的監(jiān)管手段和查處成功率較高的監(jiān)管手段結(jié)合起來，提高基層對(duì)查處概率的主觀認(rèn)知，從而將不可獲悉的隱性信息轉(zhuǎn)變?yōu)槭胤▔毫?，形成威懾效?yīng)。

實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)監(jiān)管到現(xiàn)代治理范式轉(zhuǎn)變。與傳統(tǒng)監(jiān)管是政府一家“單打獨(dú)斗”的格局不同，現(xiàn)代治理強(qiáng)調(diào)企業(yè)、政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、媒體、公眾等多元主體發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，使用靈活手段，共同參與。如，傳媒是現(xiàn)代國家在立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之外的第四權(quán)力，是揭露公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的重要通道和社會(huì)發(fā)展不可或缺的力量。我國應(yīng)該以食品安全社會(huì)共治體系建設(shè)為契機(jī)，積極發(fā)揮公眾和傳媒等社會(huì)主體在基層治理中的作用，從根本上改變傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式為新型的以企業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會(huì)協(xié)同、公眾參與和法治保障為基礎(chǔ)的多元主體共同參與、共同治理的社會(huì)治理模式。

提高公眾的食品安全消費(fèi)的科學(xué)素養(yǎng)。食品消費(fèi)科學(xué)素養(yǎng)較高的消費(fèi)者往往具有較高的食品安全認(rèn)知，越有能力利用自己的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和感知對(duì)食品做出價(jià)值判斷，也越有意愿并傾向于識(shí)別和購買更安全的食品。提高公眾的食品安全消費(fèi)的科學(xué)素養(yǎng)對(duì)壓縮“問題食品”的生存空間，降低與食品相關(guān)的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。建議加大科學(xué)素養(yǎng)宣傳的力度，積極通過電視、報(bào)紙、宣傳冊(cè)等方式，重點(diǎn)開展食品安全科普知識(shí)、食品營養(yǎng)、政策法規(guī)等方面的宣傳教育，進(jìn)一步營造食品安全的濃厚氛圍。（江南大學(xué)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理研究院特約研究員牛亮云）