漁業(yè)法修訂草案進行二次審議：立法保障漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展

我國是水產(chǎn)品生產(chǎn)、貿(mào)易和消費大國，漁業(yè)是國民經(jīng)濟重要產(chǎn)業(yè)，也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟的重要組成部分。近日召開的十四屆全國人大常委會第十六次會議，對漁業(yè)法修訂草案二審稿進行了分組審議。圍繞進一步加強對漁業(yè)資源的保護和開發(fā)利用、規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保障漁業(yè)生產(chǎn)者合法權益、提升漁業(yè)執(zhí)法質效、推進漁業(yè)高質量可持續(xù)發(fā)展等內(nèi)容，全國人大常委會組成人員紛紛建言獻策。

加強資源保護

漁業(yè)資源保護歷來是漁業(yè)發(fā)展的核心議題，也是本次審議中代表、委員關注的熱點。

在水產(chǎn)種質資源保護方面，楊永英委員建議建立健全漁業(yè)資源保護管理體系，進一步明確國家、國務院漁業(yè)漁政主管部門、省級以上人民政府漁業(yè)漁政主管部門在水產(chǎn)種質資源保護方面的責任和義務，形成統(tǒng)籌有力、管理有序、監(jiān)督有效的管理體系?！拔覈糠炙a(chǎn)種質資源面臨喪失的風險，必須加強保護和利用?！彼ㄗh，對國家級水產(chǎn)種質資源保護區(qū)、水產(chǎn)種質資源庫、水產(chǎn)種質資源保種場，應加大財政投入，實現(xiàn)水產(chǎn)種質資源應保盡保。對省級水產(chǎn)資源保護區(qū)、水產(chǎn)資源保護庫、水產(chǎn)種質資源保種場，也應該加大統(tǒng)籌力度和監(jiān)管力度，促進地方種質資源應查盡查，應保盡保。

唐華俊委員提出，對水產(chǎn)原種和優(yōu)良品種除了保護，還應強調(diào)監(jiān)管。他說：“水產(chǎn)原種和優(yōu)良品種具有重要的科研和經(jīng)濟價值，在生產(chǎn)活動中很容易被捕撈或者私自帶出，僅僅強調(diào)保護是不夠的，必須在法律中對其作出明確規(guī)定，納入監(jiān)管?！睆埵毓ノ瘑T認為，草案第49條“禁止圍墾造田”的提法太泛，超出了漁業(yè)法的范疇，應該把水產(chǎn)種質資源保護區(qū)納入其中，建議修改為“禁止在重要的水產(chǎn)種質資源保護區(qū)、水產(chǎn)苗種基地和養(yǎng)殖場所圍墾造田。”

全國人大教育科學文化衛(wèi)生委員會副主任委員景俊海指出了草案中漁業(yè)資源保護激勵機制不足的問題，建議增加“對積極采取漁業(yè)資源養(yǎng)護措施的漁業(yè)生產(chǎn)者給予政策支持和獎勵”等激勵條款。他提出，雖然草案建立了重要漁業(yè)水域保護制度，規(guī)定了特定工程建設項目環(huán)境影響評價需考慮對漁業(yè)資源和水域生態(tài)環(huán)境影響，但對日常漁業(yè)生產(chǎn)活動中的資源保護缺乏相應的激勵機制。補充該激勵條款后，能有效提高漁業(yè)生產(chǎn)者參與漁業(yè)資源保護的積極性，變被動遵守規(guī)定為主動保護資源。

為了保護漁業(yè)資源，草案規(guī)定，捕撈的漁獲物中幼魚不得超過規(guī)定的比例，超過就要進行處罰。高開賢委員提出，捕撈作業(yè)具有一定的不確定性和隨機性，所以如何確定這一比例非常重要和關鍵，需要在實務操作層面有大量的數(shù)據(jù)分析。

規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展

漁業(yè)法上一次修改完善時間為2013年。近年來，我國漁業(yè)生產(chǎn)有了很多發(fā)展變化，引入了不少新技術，新興業(yè)態(tài)也不斷涌現(xiàn)，這些都亟需法律予以規(guī)范。

在漁業(yè)法的適用范圍上，目前的草案并沒有涵蓋遠洋漁業(yè)。對此，唐華俊建議增加“遠洋漁業(yè)公海作業(yè)區(qū)域”表述?！斑h洋漁業(yè)是我國漁業(yè)現(xiàn)代化國際化的重要組成部分，涉及國家海洋權益維護和‘一帶一路’國際合作等等，增加有關遠洋漁業(yè)的表述，也體現(xiàn)了法律對遠洋漁業(yè)的涵蓋和支持。”唐華俊說。

最近幾年，我國設施化養(yǎng)魚發(fā)展較快，草案中也提到了“工廠化漁業(yè)養(yǎng)殖”。對此，鄧秀新委員提出，草案要對設施化養(yǎng)魚作充分調(diào)研，包括它的管理辦法、養(yǎng)殖密度、取水、尾水排放等，都要進行規(guī)范。湯維建委員則建議草案應界定一下“工廠化漁業(yè)養(yǎng)殖”“休閑漁業(yè)”等概念，并通過法律形式加以明確，以防在執(zhí)法中難以操作。此外，近年來在稻田里養(yǎng)殖魚、蟹、小龍蝦等共作模式發(fā)展很快。對此，鄧秀新提出，“共作模式的管理、所涉及的用藥和用地情況，與一般的水面養(yǎng)殖不同，這些新情況在修法中也要調(diào)研?！?/p>

水產(chǎn)養(yǎng)殖安全和水產(chǎn)品質量安全，也是很多代表、委員關注的重點。在草案第25條縣級以上人民政府漁業(yè)漁政主管部門應當加強“對養(yǎng)殖生產(chǎn)的技術指導和病害防治工作”的基礎上，全國人大代表劉曉艷建議修改補充為“對養(yǎng)殖生產(chǎn)的技術指導、病害防治及投入品監(jiān)管工作，優(yōu)先選用安全環(huán)保的生態(tài)化養(yǎng)殖與生物防治技術及綠色投入品”。同時，在“記錄水產(chǎn)苗種親本引種和培育、苗種繁育生產(chǎn)、疫病防控、用藥、投入品使用、產(chǎn)品銷售等信息”之上，她建議增加“鼓勵建立電子追溯系統(tǒng)”。

全國人大代表王志強提出，草案明確不得使用違禁的飼料、藥物及其他有毒有害投入品，“但如何對水產(chǎn)養(yǎng)殖戶進行有效監(jiān)管？希望在漁業(yè)法修訂之后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部能出臺配套的規(guī)章，把這個要求落得更細一些?！秉S俊華委員認為，養(yǎng)殖過程中投入品的監(jiān)管，能最大限度地保證整個水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)安全和水產(chǎn)品質量安全，但在法律層面上都沒有規(guī)定如何處罰。他發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對此有很多檢查和管理，“希望能總結經(jīng)驗，把如何進行監(jiān)管上升到法律的層面，對其法律責任作出具體的表述?！蓖踔緩娺€很關注水生動物傳染病和寄生蟲病的防控問題，“這方面的監(jiān)測預警和調(diào)運監(jiān)管做得還不夠，希望在修法的時候能夠明確誰來監(jiān)測、誰來預警，配套規(guī)章也要跟上?！?/p>

保障漁民權益

發(fā)展現(xiàn)代漁業(yè)必須重視高素質漁業(yè)生產(chǎn)者隊伍建設，切實保護其合法權益，充分調(diào)動他們的積極性、主動性、創(chuàng)造性，讓他們過上更美好的生活。草案非常重視保障漁民的合法權益，二審稿新增了“縣級以上地方人民政府應當按照有關規(guī)定做好轉產(chǎn)轉業(yè)漁民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持工作，加強職業(yè)技能培訓，依法維護其社會保障權益”的規(guī)定。對此，多名代表、委員也提出了進一步的建議。

王瑞賀委員建議刪掉表述中的“地方”兩個字，“因為漁民轉產(chǎn)轉業(yè)有一些是為了落實生態(tài)環(huán)境等方面的政策，比如長江10年禁漁，這個責任不限于地方人民政府，這些漁民退出以后的就業(yè)創(chuàng)業(yè)問題，國務院有關部門也應該盡到責任?！背司蜆I(yè)創(chuàng)業(yè)扶持，唐華俊認為還應增加“做好轉產(chǎn)轉業(yè)漁民的基本生活救助”。他表示，當前我國一些轉產(chǎn)轉業(yè)漁民已進入老齡化，勞動能力下降或逐漸喪失，還有部分屬于低收入人口，按照《關于加強低收入人口動態(tài)監(jiān)測做好分層分類社會救助工作的意見》的要求，應當做好他們的基本生活救助。

為保障漁民的財產(chǎn)權益，譚天星委員建議，增加“國家征用漁業(yè)船舶等應予以補償，補償資金直接支付漁民，任何中間環(huán)節(jié)不得扣留或少補，違者視情節(jié)輕重承擔相關法律責任”的規(guī)定。為促進漁民增收，他建議增加“國家支持建設社會主義新漁村，鼓勵發(fā)展新型集體漁業(yè)合作經(jīng)濟，支持養(yǎng)殖、捕撈、深加工一體發(fā)展”等內(nèi)容。

關于漁民的合法權益，信春鷹委員提出，草案現(xiàn)有條文的規(guī)定非?；\統(tǒng)，基本上是宣示性的；對比草案中法律責任部分的規(guī)定，有20條是針對漁民而設的，并且針對漁民的法律責任都是罰款，還罰得很重，這是“一個很大的失衡”?！皾O民是弱勢群體，他們很辛苦，不應設立那么多、那么重的罰款，漁民應該有提起行政復議、行政訴訟的權利。”信春鷹說，“可以考慮把漁業(yè)行政管理權和漁政服務結合起來，要在打擊犯罪和發(fā)展?jié)O業(yè)經(jīng)濟之間、在打擊規(guī)范不合規(guī)的漁業(yè)生產(chǎn)活動和保護漁民合法權益之間盡量做到平衡?！?/p>

提升執(zhí)法質效

漁業(yè)執(zhí)法的質效直接關系法律的實施成效，完善協(xié)作機制、細化落實方案、增強實操性是與會代表、委員的共同呼聲。

目前的漁業(yè)法規(guī)定，漁業(yè)執(zhí)法工作由縣級以上人民政府漁業(yè)漁政主管部門或者縣級以上人民政府明確的執(zhí)法機構承擔。但在實踐中，漁業(yè)執(zhí)法往往需要多部門聯(lián)合開展。對此，劉修文委員和史耀斌委員均強調(diào)細化協(xié)作機制。劉修文表示，漁業(yè)執(zhí)法機構除了漁業(yè)漁政主管部門外，還涉及公安、海事、市場監(jiān)管、環(huán)境保護、海關等多個部門，建議進一步細化在不同場景下漁業(yè)漁政主管部門與其他部門協(xié)作配合的具體規(guī)定。史耀斌也提出，為了避免互相推諉責任，加強執(zhí)法的嚴肅性、及時性和有效性，建議草案完善相關條款，避免執(zhí)法界限模糊、強制執(zhí)法等問題。

在執(zhí)法機構查處違法行為時，如果涉及查封、扣押鮮活水產(chǎn)品的話，全國人大代表孫華芹建議，草案可增加“先行登記保存”程序，因為鮮活、易腐性水產(chǎn)品不宜保存，通過先行登記保存，后續(xù)拍賣或變賣時，能夠基本確保貨物價值符合正常水平。

針對海洋漁業(yè)執(zhí)法問題，高開賢提出，目前草案賦予海警在禁漁區(qū)線外側海域執(zhí)法的職權，使海警的綜合執(zhí)法職能得到進一步強化，解決了長期以來海上執(zhí)法力量分散、協(xié)調(diào)困難等問題。但對于一些專業(yè)性的執(zhí)法監(jiān)管問題，仍需與漁政部門協(xié)作聯(lián)動，他建議應當在法律上進一步明確這一機制，達到節(jié)省資源、增強執(zhí)法效果的目的。

王志強發(fā)現(xiàn)，目前草案列舉的處罰情形大多是針對大案要案的，動輒罰款20萬元，是較重的處罰，但是處罰沒有設定下限?！盎鶎訄?zhí)法以小案居多，特別是一些反復發(fā)生的違法行為，比如小規(guī)模電魚、下網(wǎng)撈魚之類，基層執(zhí)法人員該怎么掌握處罰尺度？”因此，他建議草案對小案處罰有一個明確的細則，讓基層在執(zhí)法時有個抓手。（李亞新 黃敬慈）