為規(guī)范行政執(zhí)法處罰裁量權(quán)，建立健全行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，規(guī)范執(zhí)法行為，確保行政處罰的合法性、合理性與可行性，維護(hù)公民、法人和其他組織（簡(jiǎn)稱當(dāng)事人，下同）的合法權(quán)益，不斷優(yōu)化食品醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。按照黨的十八屆四中、五中全會(huì)精神和貫徹落實(shí)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》目標(biāo)任務(wù)要求及十九大關(guān)于依法治國(guó)、依法行政精神，我局重新制定了《甘肅省食品藥品行政處罰裁量適用規(guī)則(試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則》），并于2018年5月8日印發(fā)實(shí)施，2015年12月4日印發(fā)的《規(guī)則》（甘食藥監(jiān)發(fā)〔2015〕395號(hào)）同時(shí)廢止?，F(xiàn)就有關(guān)問(wèn)題解讀如下：

一、起草背景，制定的目的、必要性和可行性

2015年，甘肅省食品藥品監(jiān)督管理局出臺(tái)了《規(guī)則（試行）》（甘食藥監(jiān)發(fā)〔2015〕395號(hào)） ，自實(shí)施以來(lái)，對(duì)我省食品藥品案件行政處罰裁量權(quán)的規(guī)范行使起到了積極的促進(jìn)作用。隨著新《食品安全法》等法律法規(guī)和我省地方性法規(guī)《甘肅省食品小作坊小經(jīng)營(yíng)店小攤點(diǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》的頒布實(shí)施，全省食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)必須嚴(yán)格貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于食品安全“四個(gè)最嚴(yán)”要求，同時(shí)又要充分結(jié)合我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際和當(dāng)前執(zhí)法工作需要，要對(duì)原《規(guī)則》不適應(yīng)、不適當(dāng)?shù)膬?nèi)容進(jìn)行調(diào)整修訂，以指導(dǎo)全省食品藥品行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)范行使?！兑?guī)則（試行）》嚴(yán)格以法律法規(guī)為依據(jù)，結(jié)合全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和行政執(zhí)法實(shí)際，對(duì)《行政處罰法》第二十七條規(guī)定內(nèi)容予以細(xì)化，對(duì)2015年版食品藥品行政處罰裁量適用規(guī)則和基準(zhǔn)予以修訂完善，有利于提升行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)威和實(shí)施效力，有利于維護(hù)食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。

二?、起草過(guò)程、征求意見(jiàn)、集體討論情況

2017年，省局結(jié)合全省執(zhí)法檢查和案件查辦情況提出要重新制定《規(guī)則（試行）》，且試行的規(guī)范性文件的有效期為兩年。省局法規(guī)監(jiān)督處于2017年年初開(kāi)始著手起草，分別學(xué)習(xí)借鑒了山東省、北京市、云南省等兄弟省市已發(fā)布實(shí)施的文件，與我局2015年發(fā)布的《規(guī)則（試行）》認(rèn)真做了對(duì)比分析，2017年12月15日完成征求意見(jiàn)稿，征求各市州、各處室局、直屬單位，收集到來(lái)自各市州意見(jiàn)共13條，修改完善后形成討論稿（其中采納了4條，其余的暫不予采納)，2018年1月24日-25日在蘭州召開(kāi)專門研討會(huì)議，邀請(qǐng)?zhí)m州、酒泉、張掖、定西、慶陽(yáng)市食品藥品監(jiān)督管理局，省食品藥品稽查局分管法制領(lǐng)導(dǎo)，省食品檢驗(yàn)研究院，省局相關(guān)處室負(fù)責(zé)人再次就《規(guī)則（討論稿）》進(jìn)行研討，最后形成送審稿，2018年2月26日經(jīng)省局局務(wù)會(huì)議集體討論并審議通過(guò)。

三、解決的主要問(wèn)題、設(shè)定的主要制度和措施

制訂《甘肅省食品藥品行政處罰裁量適用規(guī)則》，是為了規(guī)范行政處罰裁量權(quán)的行使；指導(dǎo)一線食品藥品監(jiān)管執(zhí)法人員在實(shí)際辦案中對(duì)行政處罰裁量權(quán)的運(yùn)用，盡量體現(xiàn)能夠反映食品藥品違法行為特質(zhì)的裁量因素，避免因制度規(guī)定的泛化，造成實(shí)際操作的虛化。

(一）將處罰法定、公平公正、過(guò)罰相當(dāng)、處罰與教育相結(jié)合的行政處罰原則具體化，使其在行政處罰裁量環(huán)節(jié)得以體現(xiàn)。

（二）原則性與靈活性結(jié)合，避免行政處罰裁量權(quán)行使的弱化、僵化、泛化、虛化。

（三）規(guī)定了行政處罰裁量適用規(guī)則，包括實(shí)體、程序、監(jiān)督規(guī)則，以不等式計(jì)算公式的形式減輕、從輕、一般、從重處罰罰款額度的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，明確不予處罰、減輕、從輕、一般、從重處罰及“情節(jié)嚴(yán)重”的情形，使執(zhí)法人員在處罰裁量中有公式可計(jì)算裁量額度、有程序可遵循執(zhí)行、有機(jī)制可制約濫用，同時(shí)在附則中對(duì)立功等相關(guān)概念，效力和運(yùn)用要求及效期進(jìn)行了明確，以便更好掌握裁量。

四、《規(guī)則》主要內(nèi)容介紹

與舊版相比，修訂后的《規(guī)則》對(duì)不予、減輕、從輕、從重等行政處罰情形、階次方面給出了更加明確的界定（原版將從輕或減輕合并表述），有利于執(zhí)法人員在法律法規(guī)規(guī)定的原則和范圍內(nèi)，更加合理公平、客觀公正地行使處罰裁量權(quán)，將說(shuō)理貫穿于執(zhí)法全過(guò)程，審時(shí)度勢(shì)地及時(shí)處理問(wèn)題，維護(hù)社會(huì)秩序的健康運(yùn)行，避免因制度規(guī)定的泛化，造成實(shí)際操作的虛化。

《規(guī)則》共五章節(jié)三十條，分別為總則、實(shí)體規(guī)則、程序規(guī)則、監(jiān)督規(guī)則和附則。

《規(guī)則》規(guī)定，行使裁量權(quán)必須本著遵循法定、合理、公平、公正公開(kāi)、過(guò)罰相當(dāng)、處罰與教育相結(jié)合原則，從法律目的、違法事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度及案件主體、客體、主觀、客觀等方面，結(jié)合違法產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)性、涉案產(chǎn)品的數(shù)量、貨值金額、違法行為的侵害對(duì)象和持續(xù)時(shí)間、當(dāng)事人配合查處表現(xiàn)及整改情況及其他依法應(yīng)當(dāng)考慮的裁量因素進(jìn)行綜合裁量。

《規(guī)則》確定，以X為擬處罰款數(shù)額（倍數(shù)），A和B分別為法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的處罰款的最低數(shù)額（倍數(shù)）和最高數(shù)額（倍數(shù)），當(dāng)裁量階次為減輕處罰時(shí)，擬處罰款數(shù)額（倍數(shù)）X最小應(yīng)當(dāng)大于10%A，最大不超過(guò)A；當(dāng)裁量階次為從輕處罰時(shí)，擬處罰款數(shù)額（倍數(shù)）X最小值≧A，最大值不得超過(guò)A+30%（B-A）；當(dāng)裁量階次為一般處罰時(shí)，擬處罰款數(shù)額（倍數(shù)）X≧A+30%（B-A），≦B-30%（B-A）；當(dāng)裁量階次為從重處罰時(shí)，擬處罰款數(shù)額（倍數(shù)）X最小應(yīng)當(dāng)大于B-30%（B-A）。這樣的規(guī)定既考慮到食品安全“四個(gè)最嚴(yán)”要求，又考慮到甘肅省情和行政執(zhí)法實(shí)際，從客觀上防止執(zhí)法人員因感情、法律素養(yǎng)、能力、知識(shí)結(jié)構(gòu)、道德認(rèn)知等差異濫用權(quán)力。

《規(guī)則》對(duì)“情節(jié)嚴(yán)重”情形列舉了10條規(guī)定，更為具體詳實(shí)，幫助執(zhí)法人員對(duì)案情作出較為精準(zhǔn)的判斷。《規(guī)則》指出，全省各級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門在實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照裁量基準(zhǔn)行使裁量權(quán)。同時(shí)，根據(jù)“法無(wú)授權(quán)不可為”、“行政處罰必須有法律依據(jù)”等原則，《規(guī)則》強(qiáng)調(diào)本規(guī)則及裁量基準(zhǔn)可以用于適用裁量權(quán)的解釋，但不得直接引用作為實(shí)施行政處罰的依據(jù)。

五、《規(guī)則》調(diào)整變化情況

（一）對(duì)裁量原則進(jìn)行了完善。增加了綜合裁量所依據(jù)的條件5項(xiàng)。《規(guī)則》第五條規(guī)定：全省各級(jí)食品藥品監(jiān)管部門行使行政處罰自由裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)從法律目的、違法事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度及案件主體、客體、主觀、客觀等方面，結(jié)合以下情節(jié)進(jìn)行綜合裁量：1.違法產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)性；2.涉案產(chǎn)品的數(shù)量、貨值金額；3.違法行為的侵害對(duì)象和持續(xù)時(shí)間；4.當(dāng)事人配合查處表現(xiàn)及整改情況；5.其他依法應(yīng)當(dāng)考慮的裁量因素。使執(zhí)法人員行使裁量權(quán)在合法的基礎(chǔ)上，更加合理，也更符合“過(guò)罰相當(dāng)”的原則。

（二）對(duì)適用罰款的額度以不等式的方式進(jìn)行界定。尤其是減輕處罰裁量額度運(yùn)用刑事案件裁量思想，調(diào)整為法律規(guī)定處罰額度最低限到最低限的10%（10%A<X<A）之間，既考慮到食品安全“四個(gè)最嚴(yán)”要求，又考慮到我省實(shí)情和行政執(zhí)法執(zhí)行實(shí)際，同時(shí)又最大限度地為行使裁量權(quán)提供依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)，制約裁量權(quán)的濫用。

（三）對(duì)有關(guān)表述嚴(yán)格按法言法文作了修正，力求精準(zhǔn)嚴(yán)謹(jǐn)。如將原先的相關(guān)“原則”章節(jié)，表述為“規(guī)則”；將原先減輕或從輕處罰情形由合并表述改為分開(kāi)單獨(dú)表述；將“首次”、“初次”表述引入。將“違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的”修改為“違法行為超過(guò)法定追究時(shí)限的”等。

（四）在附則中增加了對(duì)“立功表現(xiàn)的定義”、“本規(guī)則及裁量基準(zhǔn)可以用于適用裁量權(quán)的解釋，但不得直接引用作為實(shí)施行政處罰的依據(jù)?！钡冉忉?、強(qiáng)調(diào)內(nèi)容，保證行政處罰依法作出，并充分體現(xiàn)說(shuō)理式執(zhí)法文書(shū)的要求。